Маткапитал для реконструкции любого жилья
КС указал, что маткапитал может быть направлен на реконструкцию любого объекта строительства, предназначенного для постоянного жилья.
21.12.2022 | Адвокатская газета | Марина Нагорная
Суд отметил, что из-за исторических особенностей формирования жилищного фонда и развития градостроительного законодательства устанавливается разный уровень социальной поддержки для граждан, фактически находящихся в одинаковом положении.
В комментарии «АГ» адвокат заявительницы жалобы назвал важным, что Конституционный Суд не ограничился анализом ситуации только в отношении одного вида жилых помещений – домов блокированной застройки, а рассмотрел ситуацию шире, указав, что маткапитал может быть направлен на реконструкцию любого объекта капитального строительства, предназначенного для постоянного проживания. Один из экспертов посчитал, что КС фактически актуализировал применение п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, до существующих реалий, в которых ГрК РФ содержит понятие домов блокированной застройки, а ЖК упоминает часть жилого дома как самостоятельное жилое помещение. Второй полагает, что правовая позиция КС в полной мере согласуется с целями и задачами, ради которых и выделяются средства маткапитала на реконструкцию и увеличение квартиры.
21 декабря Конституционный Суд провозгласил Постановление № 56-П/2022, которым расширил возможность использования маткапитала для реконструкции жилых помещений, не являющихся объектами индивидуального жилищного строительства.
Попытка увеличить жилую площадь за счет маткапитала
Как ранее писала «АГ», Анастасия Дробкова вместе с мужем воспитывает троих несовершеннолетних детей. Семья проживает в двухкомнатной квартире в двухквартирном доме с разделением квартир капитальной сплошной стеной, то есть квартиры конструктивно автономны, с отдельным выходом на земельный участок. Дробковы решили увеличить жилую площадь – пристроить к своей части дома жилые и нежилые помещения, для чего получили разрешение собственника смежной квартиры и разрешение муниципального образования «Урдомское» Ленского района Архангельской области на реконструкцию.
14 августа 2020 г. Анастасия Дробкова обратилась в ПФР с заявлением о распоряжении средствами маткапитала путем их направления на улучшение жилищных условий, то есть на оплату реконструкции, однако получила отказ в связи с тем, что жилое помещение не является объектом индивидуального жилищного строительства.
Тогда женщина обратилась в Коряжемский городской суд Архангельской области, однако тот отказал ей в иске. Суд согласился, что квартира в двухквартирном доме не является объектом индивидуального жилищного строительства, а потому ее реконструкция не является допустимой (пригодной) формой использования материнского капитала. Допустимым объектом мог бы быть только отдельно стоящий жилой дом, а потому суд не стал анализировать доводы о конструктивной автономности жилого помещения и о наличии у него признаков блокированного жилого дома. Свою позицию суд обосновал п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах господдержки семей, имеющих детей, во взаимосвязи с п. 39 ст. 1 Градостроительного кодекса и ст. 15 и 16 Жилищного кодекса.
Когда апелляция и кассация согласились с первой инстанцией, а судья ВС отказал в передаче жалобы для рассмотрения в Верховном Суде, Анастасия Дробкова обратилась в Конституционный Суд.
Обращение в КС
Заявительница заметила, что Жилищный кодекс, определяя объекты жилищных прав и виды жилых помещений, не содержит нормативного определения объекта индивидуального жилищного строительства. Вместе с тем из Градостроительного кодекса следует, что объект ИЖС – отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости. Понятия «объект индивидуального жилищного строительства», «жилой дом» и «индивидуальный жилой дом» применяются в данном Кодексе, других федеральных законах и иных нормативно-правовых актах в одном значении, если иное не предусмотрено такими федеральными законами и нормативно-правовыми актами (п. 39 ст. 1). Такое определение, считает заявительница, предопределяет вопрос о том, является ли отдельный блок дома блокированной застройки объектом индивидуального жилищного строительства. При этом п. 2 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса содержит определение дома блокированной застройки относительно вопроса о перечне объектов, в отношении которых не проводится экспертиза проектной документации, – данное определение не может носить универсальный характер.
Анастасия Дробкова отметила: с 1 марта 2022 г. п. 40 ст. 1 Градостроительного кодекса содержит дефинитивную норму, согласно которой дом блокированной застройки – жилой дом, блокированный с другим жилым домом в одном ряду общей боковой стеной без проемов и имеющий отдельный выход на земельный участок: «Таким образом, можно полагать, что дом блокированной застройки является разновидностью жилого дома, а его отдельный блок (квартира) является объектом индивидуального жилищного строительства».
В связи с этим Анастасия Дробкова попросила признать п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах господдержки семей, имеющих детей, противоречащим Конституции, поскольку он во взаимосвязи с п. 39 ст. 1 Градостроительного кодекса и ст. 15 и 16 Жилищного кодекса не дает четкого определения понятия «объект индивидуального жилищного строительства», что препятствует направлению средств маткапитала на улучшение жилищных условий путем реконструкции жилого помещения – квартиры в двухквартирном жилом доме.
КС принял во внимание исторические особенности формирования жилищного фонда
Рассмотрев дело, Конституционный Суд заметил, что предметом регулирования Закона о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, не являются отношения, связанные с определением и разграничением видов недвижимого имущества – объектов жилищных прав. Этим вопросам посвящены отраслевые законодательные акты, включая Градостроительный кодекс и Жилищный кодекс. В ст. 16 ЖК перечислены виды жилых помещений, к которым, в частности, относятся жилой дом и квартира. Кроме того, ч. 6 ст. 15 данного Кодекса определяет многоквартирный дом как здание, состоящее из двух и более квартир и включающее в себя имущество, указанное в п. 1–3 ч. 1 его ст. 36. Понятие же реконструкции используется в градостроительном законодательстве применительно к объекту капитального строительства (п. 14 ст. 1 Градостроительного кодекса), что не позволяет ставить вопрос о возможности реконструкции квартиры как таковой.
С учетом изложенного КС указал, что п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, является предметом его рассмотрения в той мере, в какой на его основании решается вопрос о возможности направления средств материнского (семейного) капитала или их части на улучшение жилищных условий путем реконструкции иного объекта капитального строительства, предназначенного для постоянного проживания, кроме объекта индивидуального жилищного строительства, притом что лицом, получившим сертификат на материнский капитал, выполнены все требования, предъявляемые к реконструкции таких объектов.
Конституционный Суд заметил, что по буквальному смыслу п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, в том числе во взаимосвязи с п. 39 ст. 1 ГрК и ч. 1 и 2 ст. 15 и ст. 16 ЖК, действующее регулирование не предусматривает использования средств маткапитала на реконструкцию объекта капитального строительства, не являющегося объектом индивидуального жилищного строительства, даже если при этом улучшаются жилищные условия в жилом помещении, принадлежащем лицу, получившему сертификат на материнский капитал. При таком истолковании на возможность использовать эти средства не влияет и получение гражданами необходимых документов (проектов реконструкции, согласований, разрешений и др.), а равно совершение ими иных действий, аналогичных указанным в правилах, установленных для направления средств маткапитала на реконструкцию объекта ИЖС.
При проведении работ по реконструкции иного объекта капитального строительства общая площадь жилого помещения, принадлежащего лицу, получившему сертификат, может увеличиться не менее чем на учетную норму площади жилого помещения, установленную в соответствии с жилищным законодательством. Тем не менее – исходя из буквального содержания норм – отсутствует возможность учесть такой результат реконструкции, несмотря на то что он в аспекте улучшения жилищных условий является сходным с увеличением площади объекта ИЖС. В системе действующего регулирования направлению средств маткапитала препятствует и расположение реконструируемого объекта недвижимости, в котором находятся жилые помещения, на земельном участке, не предназначенном для индивидуального жилищного строительства или ведения садоводства.
Между тем, указал КС, с точки зрения цели распоряжения средствами маткапитала – для улучшения жилищных условий – не очевидны различия между реконструкцией объекта ИЖС и допускаемой законом реконструкцией иного объекта капитального строительства, предназначенного для постоянного проживания, если за счет этого улучшатся жилищные условия. Предназначению маткапитала как меры господдержки не противоречит реконструкция иного, нежели объект ИЖС, объекта капитального строительства, в результате которой увеличивается площадь жилого помещения. «Кроме того, исторические особенности формирования жилищного фонда и развития градостроительного законодательства таковы, что возникают ситуации, когда в целом сходные по фактическим характеристикам объекты относятся к разным видам объектов, согласно сведениям кадастрового учета», – обратил внимание Суд.
В итоге устанавливается разный уровень социальной поддержки для граждан, фактически находящихся в одинаковом положении – получивших сертификат на маткапитал и избравших в качестве направления использования его средств (части средств) улучшение жилищных условий семьи путем реконструкции объекта капитального строительства, предназначенного для постоянного проживания, и при этом выполнивших все требования, предъявляемые к реконструкции. Тем самым требование об отнесении объекта реконструкции к объектам ИЖС при решении вопроса о направлении средств маткапитала приобретает, по сути, характер формального и не имеющего разумных оснований ограничения, что недопустимо с учетом принципов равенства и справедливости, в том числе при реализации предусмотренных законом мер по поддержке семьи, отметил КС.
Как свидетельствует судебная практика, в отдельных случаях не исключается направление средств (части средств) маткапитала на реконструкцию объекта, не являющегося объектом ИЖС, в том числе в контексте особенностей домов блокированной застройки. Понятие дома блокированной застройки – который не относится к объектам индивидуального жилищного строительства – установлено в п. 40 ст. 1 ГрК, введенном в эту статью Законом от 30 декабря 2021 г. № 476-ФЗ. Но и это само по себе не устраняет условия для буквального толкования и формального применения п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, имевшего место в деле с участием Анастасии Дробковой и основанного на том, что целевым использованием средств маткапитала является их направление на реконструкцию лишь объекта ИЖС.
Таким образом, Конституционный Суд признал п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, не соответствующим Конституции в той мере, в какой он не предусматривает возможности направить средства (часть средств) маткапитала на улучшение жилищных условий путем реконструкции иного объекта капитального строительства, предназначенного для постоянного проживания, кроме объекта ИЖС, притом что лицом, получившим сертификат на маткапитал, выполнены все требования, предъявляемые к реконструкции таких объектов, а также соблюдены иные – кроме вида объекта и, соответственно, вида разрешенного использования земельного участка – условия направления средств маткапитала на такую реконструкцию. Он указал законодателю на необходимость внесения изменений в действующее регулирование, отметив, что до тех пор на оспоренные нормы распространяются выводы данного постановления. Дело Анастасии Дробковой также должно быть пересмотрено, постановил Суд.
КС рассмотрел вопрос шире, чем ожидалось
Представитель заявительницы в Конституционном Суде, адвокат АП Архангельской области Владимир Цвиль, отметил, что постановление важно с точки зрения конституционного вектора преодоления ситуаций, в которых буква закона не согласуется с целями правового регулирования. «Наша задача была в том, чтобы закон был более гибким, реалистичным и практически ориентированным. Поэтому в судебном заседании я делал акцент на идее служения права интересам человека. В этой идее закодирована вся философия права, все юридическое мировоззрение. Мы добивались, чтобы эта идея реально работала, в том числе в конкретной ситуации», – указал адвокат.
Как отметил Владимир Цвиль, Конституционный Суд воспринял изложенную в жалобе позицию и указал, что реальные практические интересы, связанные с жилищными потребностями семей, должны учитываться законодателем. «При этом важно, что Конституционный Суд не ограничился анализом ситуации только в отношении одного вида жилых помещений (домов блокированной застройки), а рассмотрел ситуацию шире, указав, что материнский капитал может быть направлен на реконструкцию любого объекта капитального строительства, предназначенного для постоянного проживания», – подчеркнул он.
Наш комментарий:
Илья Абрмов, INTELLECT, специально для «Адвокатской газеты»:
Советник INTELLECT Илья Абрамов посчитал, что позицию КС можно только приветствовать, так как она устраняет ничем не обоснованные препятствия в возможности улучшения жилищных условий, которые возникали из-за конкретного вида жилого помещения, которое предполагалось реконструировать. По его словам, Суд фактически актуализировал применение п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, до существующих реалий, в которых ГрК РФ содержит понятие домов блокированной застройки, а ЖК упоминает часть жилого дома как самостоятельное жилое помещение, указал эксперт.
«Однако для внесения соответствующих изменений законодателю придется подойти к решению более общей проблемы – систематизировать все объекты капитального строительства, предназначенные для постоянного проживания, и установить, как соотносятся дома блокированной застройки, упоминаемые в ГрК, части индивидуальных жилых домов, упоминаемые в ЖК, и такие объекты, как объект заявителя, в деле, рассмотренном КС», – заметил Илья Абрамов.
Адвокат филиала Межреспубликанской коллегии адвокатов «Адвокатская консультация № 11» Татьяна Карасёва полагает, что правовая позиция КС в полной мере согласуется с целями и задачами, ради которых и выделяются средства маткапитала на реконструкцию и увеличение квартиры. Она отметила, что, согласно ст. 3 Конвенции о правах ребенка, ратифицированной Российской Федерацией в 1990 г., во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными и законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка.
Безусловно, реконструкция любого жилого помещения не должна создавать угрозу жизни и здоровью других лиц, не может нарушать их права и интересы. По мнению адвоката, работы по реконструкции жилых помещений должны проводиться при строгом соблюдении санитарных и технических правил и норм, а равно иных требований законодательства. «Однако ограничение возможности использования средств маткапитала на улучшение жилищных условий путем реконструкции только объектов индивидуального жилого строительства и нераспространение данной меры государственной поддержки для целей реконструкции иного объекта капитального строительства, пригодного для постоянного проживания, при условии выполнения получившим сертификат на маткапитал лицом всех требований, предъявляемых к реконструкции таких объектов, является чрезмерным и не может быть оправдано в социальном государстве, коим Российская Федерация является, в том числе в силу прямого на то указания в ст. 7 Конституции РФ, и однозначно не отвечает принципу наилучшего обеспечения интересов ребенка, и вряд ли способно улучшить демографическую ситуацию в стране», – отметила Татьяна Карасёва.
Комментарии экспертов юридической фирмы INTELLECT >>
Похожие материалы
