*Данный материал старше трёх лет. Вы можете уточнить у автора степень его актуальности.
Рекомендации обязательны к выполнению
Пандемия как повод для новых мер ответственности: какие пробелы законодательства об административных правонарушениях выявила практика.
1 апреля 2020 года вступили в силу изменения в КоАП РФ (Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. №99-ФЗ), обусловленные распространением новой коронавирусной инфекции и необходимостью усилить меры эпидемиологической безопасности. Частями 2 и 3 дополнена ст. 6.3 КоАП РФ, устанавливающая ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Санитарно-эпидемиологические требования к обеспечению безопасности среды обитания для здоровья человека, противоэпидемические меры и мероприятия определяются Федеральным законом от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Лицо может быть привлечено к ответственности по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ только при наличии нескольких условий одновременно:
- на территории применения нормы был введен режим ЧС или возникла угроза распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, или ограничительные мероприятия (карантин);
- данное лицо осознанно или по неосторожности нарушило санитарные правила и гигиенические нормативы или не выполнило санитарно-гигиенические и противоэпидемические мероприятия;
- орган, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (например, Роспотребнадзор), вручил лицу предписание или требование, и оно в установленный срок не было исполнено.
Формулировка «невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий при возникновении угрозы распространения заболевания» означает, что названные мероприятия отличаются от выполняемых в обычных условиях, когда такой угрозы нет. В случае возникновения угрозы распространения заболевания до субъекта возможной административной ответственности должна быть доведена информация о новых санитарных нормах и мероприятиях.
Случаи применения ч. 3 ст. 6.3 КоАП РФ пока неизвестны, а вот практика применения положений ч. 2 складывается следующим образом. Составляя протокол об административном правонарушении, должностные лица исходят из того, что субъект возможной ответственности обязан самостоятельно получать информацию о введенных ограничениях и мероприятиях, которые должны выполняться в условиях пандемии, а если ему что-то неясно – обратиться в компетентные органы за разъяснениями о том, как соблюдать новые правила (например, позвонить на горячую линию или направить письмо через сайт надзорного органа и т.п.). Кроме того, подразумевается, что о новых правилах поведения также оповещают СМИ. Здесь работает принцип «незнание закона в условиях распространения коронавирусной инфекции ни при каких условиях не освобождает от ответственности». Если в момент проверки лицо не представило доказательств соблюдения новых правил или не сообщило, что подпадает под исключения, ответственность неминуемо наступит.
Так, постановлением Кировского районного суда г. Екатеринбурга от 17 апреля по делу №5-151/2020 предприниматель был привлечен к ответственности по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ за неисполнение Рекомендаций о мерах по профилактике коронавирусной инфекции COVID-19 среди работников, направленных Письмом Роспотребнадзора от 10 марта 2020 г. №02/3853-2020-27. Суд пришел к выводу, что в Рекомендациях содержатся санитарно-эпидемиологические требования, которые по факту оказались обязательными для выполнения владельцем магазина, в частности: обязательное применение для работников одноразовой посуды, системная рециркуляция воздуха и особые условия хранения уборочного инвентаря.
Правоприменителю необходимо верно определить, по какому законодательству привлекать нарушителя к ответственности – федеральному (нормам КоАП РФ) или региональному (закону субъекта РФ).
Эта дилемма возникла не на пустом месте. В п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ закреплено право субъектов федерации устанавливать на уровне регионального законодательства административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Полагаю, в КоАП РФ «забыли» указать, что если на федеральном уровне установлены иные правила, нежели предусмотрено законом на региональном уровне, то применяется федеральное законодательство. На практике это означает, что одни и те же нормы – как на уровне регионов, так и на федеральном, – могут одновременно регулировать отношения в сфере выполнения санитарных противоэпидемических мероприятий. Отличаясь по формулировкам, они, по сути, регламентируют одни и те же отношения. Иначе говоря, отношения схожи, но ответственность разная.
Например, ранее не известный праву «режим самоизоляции» вводится законодательно в разных субъектах РФ. Такое понятие, как «самоизоляция», на федеральном уровне отсутствует и не урегулировано. Раскрыть смысл данного режима возможно лишь при обращении к нормативному акту субъекта федерации, где упоминается о данном мероприятии (постановление главы города, указ губернатора, постановление (распоряжение) кабинета министров субъекта (правительства субъекта РФ) и т.д.). Режим самоизоляции включает ряд действий, от совершения которых лицо должно воздержаться (например, не посещать места массового скопления людей или не выходить на улицу, т.е. оставаться дома). Для аргументации такого поведения региональные власти ссылаются на угрозу распространения пандемии COVID-19 – т.е. на отношения, регламентируемые федеральным законодательством. Такое законотворчество создало временную «пробку» в правоприменении. В результате нормы региональных законов оставались в этой части нежизнеспособными – текст закона есть, но на практике закон не везде применяется.
Другой пример. В Свердловской области с 13 апреля введена административная ответственность за неисполнение требований правового акта губернатора области, принятого в целях профилактики и устранения последствий распространения коронавирусной инфекции (ст. 38 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 г. №52-ОЗ, предусматривающего ответственность в виде штрафа для граждан от 3 до 5 тыс. руб., для должностных лиц – от 50 до 100 тыс. руб., для юрлиц – от 200 до 500 тыс. руб.).
При рассмотрении дела №5-219/2020 мировой судья судебного участка №10 по Верх-Исетскому району г. Екатеринбурга отказал в привлечении к административной ответственности двух лиц, вышедших на улицу без уважительной причины вопреки запрету на прогулки (т.е. нарушивших режим самоизоляции). Поскольку их появление на улице было обусловлено визитом в продовольственный магазин, дело было прекращено за отсутствием состава правонарушения.
Данный пример судебной практики не разрешает полностью проблему применения норм об ответственности в условиях распространения инфекции. Правоприменителю необходимо определиться: является ли режим самоизоляции частью противоэпидемических мероприятий, т.е. связан с защитой здоровья населения, либо его нарушение – самостоятельный проступок, посягающий на новый общественный порядок и общественную безопасность, когда ответственность наступает, например, за выход на улицу в условиях административного запрета.
Еще одна проблема – введенный на региональном уровне «режим самоизоляции» – не что иное, как ограничение конституционного права гражданина на передвижение, выбор места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции РФ). Чтобы обосновать такое ограничение, правоприменитель ссылается на приоритет конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41 Конституции РФ) и права на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), что фактически сводится к применению законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Поскольку Основной закон допускает подобное ограничение только в условиях чрезвычайного положения (ч. 1 ст. 56), в КоАП РФ введена ответственность за невыполнение правил поведения при ЧС или угрозе ее возникновения – ст. 20.6.1, в которой речь идет об ответственности за несоблюдении правил при введении режима повышенной готовности на территории, где есть угроза возникновения ЧС.
В нынешних условиях правоприменитель под угрозой возникновения ЧС понимает обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате распространения представляющего опасность для окружающих заболевания, которое может повлечь или повлекло человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде (толкование согласно Федеральному закону «О защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера»).
Нетрудно заметить, что при системном толковании действующих законов такой квалифицирующий признак, как «угроза распространения заболевания», одновременно присутствует и в ч. 2 и 3 ст. 6.3 КоАП РФ, и в ст. 20.6.1 Кодекса, что приводит к конфликту указанных норм на федеральном уровне.
До 13 апреля можно было смело утверждать, что отсутствие правоприменительной практики по ст. 20.6.1 КоАП РФ объяснялось отсутствием утвержденного на федеральном уровне перечня должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административном правонарушении по указанной норме. Теперь данный пробел устранен. Распоряжением Правительства РФ от 12 апреля №975-р соответствующий перечень должностных лиц утвержден.
Необходимо отметить, что законодатель относительно нормы ст. 20.6.1 КоАП РФ разрешил субъектам федерации временно (до 31 декабря 2020 г.) утверждать перечни должностных лиц, имеющих право составлять административные протоколы. В каждом регионе этот перечень может быть разный.
На практике в регионах пока не решаются воспользоваться нормой ст. 20.6.1 КоАП РФ, а предпочитают издавать свои законы. В законы субъектов РФ об административной ответственности вносятся изменения, направленные на привлечение к ответственности за неисполнение указа (постановления) главы субъекта РФ либо регионального закона о чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения. Все эти нововведения на региональном уровне приводят к уже описанной «правоприменительной пробке», так как, по сути, сводятся к ответственности за неисполнение противоэпидемических мероприятий при возникновении угрозы распространения заболевания.
Таким образом, единственной рабочей нормой в условиях угрозы распространения COVID-19 пока остается ст. 6.3 КоАП РФ. Вопрос о применении ст. 20.6.1 остается спорным.
Понимая, что законодатель оперативно попытался урегулировать новые правоотношения в сложившихся условиях, суды, сталкиваясь с подобными делами, не могут объективно оценить, насколько законно такое ограничение, как «режим самоизоляции». Поэтому при малозначительности этого деяния они начинают освобождать граждан от административной ответственности, вспоминая при этом, что одной из задач законодательства об административных правонарушениях является предупреждение таковых (ст. 1.2 КоАП РФ).
Так, Ново-Савиновский районный суд г. Казани в постановлении от 6 апреля 2020 г. по делу №5-334/220 указал, что в деле отсутствуют сведения о том, что действия лица, привлекаемого к административной ответственности, причинили вред гражданам и общественным интересам. Суд также учел, что субъект ответственности «нарушил лишь режим так называемой "самоизоляции", который не регламентируется федеральным законодательством, в отсутствие официально объявленных чрезвычайного положения и ограничительных мероприятий (карантина)».
В заключение подчеркну: незнание закона в условиях пандемии COVID-19 ни при каких условиях не освобождает от ответственности – рекомендательные письма сейчас обязательны к выполнению.
Источник: авторская колонка Дмитрия Загайнова, INTELLECT, в «Адвокатской газете»
Читайте также:
Сводный перечень всех изменений в КоАП из-за COVID-19 >>
Статьи экспертов юридической фирмы INTELLECT >>
Похожие материалы
