КС о статусе иноагента в отношении НКО
Конституционный Суд не принял жалобу Института права и публичной политики* на нормы законодательства об иностранных агентах.
18.01.2024 | Адвокатская газета | Зинаида Павлова
Конституционный Суд вынес Определение №3554-О от 27 декабря об отказе в принятии жалобы Института права и публичной политики* (ИППП) на неконституционность абз. 1–11 п. 6 ст. 2, п. 10 ст. 13.1 и п. 7 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях, а также ч. 2–5 ст. 4 Закона о контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием.
Как ранее сообщалось, 7 ноября 2023 г. ИППП направил в Конституционный Суд жалобу, в которой поставил под сомнение конституционность п. 6 ст. 2 (абз. 1–11) Закона об НКО в той мере, в какой они не позволяют отграничить научную деятельность в сфере конституционного права от политической деятельности, а перечисленные формы политической деятельности могут распространяться и на научную деятельность, а также п. 10 ст. 13.1 закона – в той мере, в какой он наделяет Минюст неограниченным административным усмотрением по произвольному включению некоммерческих организаций в реестр иноагентов. Кроме того, заявителем оспаривались п. 10 ст. 32 этого закона, который возлагает бремя ответственности за выявление в своей деятельности признаков политический деятельности на некоммерческую организацию при отсутствии для этого объективных оснований, и п. 2–5 ст. 4 Закона о контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием.
В жалобе, в частности, отмечалось, что ИППП занимается научно-исследовательской и издательской деятельностью, участвует в общественно значимых судебных процессах. Указывалось, что действующее регулирование не позволяет отграничить научную деятельность в сфере конституционного права от политической, так как дефиниция политической деятельности и ее формы практически совпадают с научными. Хотя закон и предусматривает оговорку, что наука не может быть политической, тем не менее разграничить «политику» и «науку» на практике невозможно.
Статус иноагента, как отмечалось в жалобе, препятствует заявителю проведению исследований в области конституционного права, а также ограничивает свободу научного творчества. Если научная организация вошла в реестр иноагентов, ее институциональные возможности сокращаются настолько, что заниматься научной деятельностью становится невозможно и слишком обременительно. В жалобе также отмечалось, что ИППП был включен в реестр НКО-иноагентов, в частности, за научно-экспертные заключения amicus curiae для Конституционного Суда РФ, публикацию аналитических и экспертных докладов, мнений, проведение дискуссий, семинаров и круглых столов, подписание обращений в госорганы. Все это, по мнению заявителя, отнесли к политической деятельности, которая финансируется иностранными источниками.
В жалобе также упоминались и другие проблемы: дискриминация, так как получать иностранное финансирование могут и научные госорганизации, но их нельзя включать в реестр иноагентов; нарушение права на судебную защиту, поскольку государство требует от организации доказывать, что она не является иноагентом, а судебная проверка сводится лишь к формальному подтверждению полномочий соответствующего госоргана в этом вопросе. Упоминалось и то, что закон наделяет Минюст правом включать в реестр иноагентов, но четких требований к данной процедуре нет, поэтому решение о включении в реестр иноагентов носит непредсказуемый характер для научной организации, а сама эта процедура не имеет прозрачности.
Конституционный Суд не выявил оснований для принятия жалобы к рассмотрению. Со ссылкой на Постановление от 8 апреля 2014 г. №10-П он напомнил, что взаимосвязанные положения п. 6 ст. 2, абз. 2 п. 7 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях и ч. 6 ст. 29 Закона об общественных объединениях были признаны не противоречащими Конституции, поскольку, выделяя некоммерческие организации, выполняющие функции иноагента, и устанавливая их обязанность до начала осуществления политической деятельности подать в уполномоченный орган заявление о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иноагента, эти нормы преследуют ряд целей. Так, они направлены на обеспечение прозрачности деятельности некоммерческих организаций, получающих деньги и иное имущество от иностранных источников и участвующих в политической деятельности, осуществляемой в России, в целях оказания воздействия – прямого или опосредованного (путем формирования общественного мнения) – на принимаемые госорганами решения и проводимую ими госполитику. Эти нормы не предполагают госвмешательства в определение предпочтительного содержания и приоритетов такой деятельности и не означают негативную законодательную оценку некоммерческих организаций, выполняющих функции иноагента.
КС добавил, что вышеуказанные нормы устанавливают уведомительный порядок включения некоммерческих организаций в реестр иноагентов, не препятствуют последним свободно изыскивать и получать финансирование из различных источников и использовать их для организации и проведения политической деятельности, в том числе в интересах иностранных источников. Они базируются на презумпции законности и добросовестности деятельности некоммерческих организаций и не лишают их права на судебную защиту от необоснованных требований органов юстиции или прокуратуры о включении в реестр иноагентов, возлагая бремя доказывания необходимости подачи соответствующего заявления на соответствующие госорганы.
Суд также напомнил, что некоммерческая организация – для того чтобы быть признанной выполняющей функции иноагента – должна быть российской; получать деньги и иное имущество от ряда субъектов, включая российских юрлиц, получающих финансирование от иностранных источников, за исключением ОАО с госучастием и их дочерних обществ. При этом не имеют юридического значения ни временные (продолжительность, систематичность, однократность), ни количественные (размер, объем), ни видовые (пожертвования, гранты, премии и т.п.) характеристики получаемых некоммерческой организацией от иностранных источников денег или иного имущества. Тем самым блокируется возможность произвольного истолкования и применения вышеуказанных законоположений в части, касающейся условий получения иностранного финансирования.
Вместе с тем важно учитывать, что соответствующие денежные средства и иное имущество должны быть не просто перечислены (направлены в адрес) некоммерческой организации, а приняты ею. Если же она отказывается от их получения и возвращает иностранному источнику, тем более когда такие действия предпринимаются до начала участия в политической деятельности, не требуется объявления себя иноагентом. При отнесении тех или иных мероприятий, к организации и проведению которых причастны некоммерческие организации, к политическим акциям, подпадающим под действие оспариваемых законоположений, принципиальное значение имеют их направленность на воздействие – непосредственное или путем формирования общественного мнения – на принятие госорганами решений и проводимую ими госполитику, а также нацеленность на публичный резонанс и привлечение внимания со стороны госаппарата и (или) гражданского общества.
«Осуществление же некоммерческой организацией деятельности в таких областях, как наука, культура, искусство, здравоохранение, профилактика и охрана здоровья граждан, социальная поддержка и защита граждан, защита материнства и детства, социальная поддержка инвалидов, пропаганда здорового образа жизни, физическая культура и спорт, защита растительного и животного мира, благотворительность, а также содействие благотворительности и добровольчество, не относится к политической деятельности, занятие которой может служить основанием для признания такой организации выполняющей функции иностранного агента, – даже если она имеет целью воздействие на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, но при условии, что эти цели не выходят за пределы (рамки) соответствующей области деятельности», – отмечено в определении Суда.
Таким образом, счел КС, нормы, оспариваемые заявителем, не предполагают произвольного применения и не могут расцениваться как нарушающие конституционные права в указанном в жалобе аспекте. Касательно ч. 2–5 ст. 4 Закона о контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием, их применение судами в конкретном деле заявителя не подтверждено.
В комментарии «АГ» юрист Иван Брикульский, который готовил для ИППП жалобу в Конституционный Суд, сравнил определение с «игрой в наперстки», в которой честно победить невозможно, поскольку из всех поставленных вопросов Суд не ответил ни на один. «Решение в буквальном смысле состоит из копирования абзацев Постановления КС №10-П об организациях-иноагентах от 2014 г., а также закона. Ни о какой применимости к поставленным проблемам жалобы речи не идет, в самом определении нет ничего нового. На восьми страницах КС говорит о чем угодно – о регулировании НКО-иноагентов, о публичных мероприятиях, о прозрачности, но ни слова о ключевой проблеме, которая заключается в дефектности понятия и форм политической деятельности, полностью совпадающих с предметом и формами науки конституционного права. В решении КС об этом вовсе не упоминается. Даже слова "наука" и "умаление" упоминаются в тексте решения один раз, но лишь для того, чтобы повторить абзац из постановления КС от 2014 г., а слова "научная деятельность" – чтобы не очень удачно воспроизвести аргумент жалобы организации. Иначе как нежеланием дать должную интерпретацию оспариваемым формулировкам закона и дефектному правоприменению это назвать нельзя», – полагает он.
Юрист также отметил, что в 2014 г. КС РФ указал: даже если у научной организации есть иностранное финансирование, деятельность в области науки не может признаваться политической. «С 2014 г. законодатель и правоприменитель фактически преодолели эту позицию, подменив смысл: в реестр иноагентов стали включать и за деятельность в области науки. Например, ИППП был включен в реестр НКО-иноагентов за научно-экспертные заключения amicus curiae в КС РФ, публикацию аналитических и экспертных докладов, мнений и точек зрения, проведение дискуссий, семинаров и круглых столов, подачи обращений в госорганы и т.д. Иными словами, мы можем говорить о неисполнении решений КС. Отнесение научно-экспертных заключений amicus curiae в КС к политической деятельности мы подчеркнули отдельно: если это политическая деятельность, то в зоне риска все, кто хоть как-то взаимодействует с КС – заявители, адвокаты, эксперты и т.д. На мой взгляд, это делает взаимодействие с КС токсичным для данных категорий, в первую очередь, для заявителей», – считает Иван Брикульский.
По его словам, Конституционный Суд не стал защищать науку конституционного права, предпочитая игнорировать проблему. «Статус иноагента для независимой научной организации настолько сокращает институциональные возможности организации, что обессмысливает вообще любую научную деятельность. Последнее позволяет нам говорить об умалении права в понимании ч. 2 ст. 55 Конституции», – заключил Иван Брикульский.
Управляющий партнер АБ «Правовой статус» Алексей Иванов считает, что определение КС РФ не дает ответа на конкретные вопросы. «Суд ограничился анализом правового статуса некоммерческой организации, выполняющей функции иноагента, и формированием некоторых любопытных выводов. "Осуществление некоммерческой организацией деятельности в таких областях, как наука, культура, искусство <...> и защита граждан <...> не относится к политической деятельности, занятие которой может служить основанием для признания такой организации выполняющей функции иностранного агента <...> при условии, что эти цели не выходят за пределы (рамки) соответствующей области деятельности", – указано в определении. Кто и как будет определять эти рамки, – остается только предполагать. Попытки же обжалования "выхода за рамки" в суде, на что призрачно намекает КС, – как правило приводят к предсказуемым для юридического сообщества результатам. Разумеется, отрицательным. И Суд не может об этом не знать», – полагает он.
По мнению эксперта, заявитель в своей жалобе поставил вопросы о том, что правоприменение законодательства об иноагентах не соответствует Основному Закону, а «политической деятельностью» можно признать любую публичную и научную деятельность, но КС рекомендует обращаться в суд. «Круг замкнулся, можно расходиться. Происходящее напоминает содержание произведения Михаила Зощенко "Кошка и люди": "ремонта не будет, жить можно". В целом, анализируя определение КС РФ, можно сделать следующие выводы: с сожалением приходится констатировать, что положения Конституции по особо чувствительным вопросам для гражданского общества все сложнее защищать путем обращения в КС РФ; законодательство, регламентирующее деятельность некоммерческих организаций, продолжается оставаться дискриминационным», – убежден Алексей Иванов.
Наш комментарий:
Михаил Хохолков, INTELLECT, специально для «Адвокатской газеты»:
Руководитель практики «Медиаправо» юридической фирмы INTELLECT Михаил Хохолков также отметил, что определение КС вынесено без содержательных потрясений, что ожидаемо. «Придерживаюсь позиции, что статус иноагента оспаривать можно, но точечно, с учетом деятельности конкретной организации. Пытаться признать не соответствующим Конституции понятие "политическая деятельность", ссылаясь на его неопределенность, неэффективно. Соглашусь с выводом КС о невозможности исчерпывающего законодательного установления перечня форм политической деятельности. Решающим значением должна быть цель – если цель деятельности направлена на оказание влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование органов публичной власти, их решения и действия, то такая деятельность будет политической в смысле Закона о контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием. И вот эта конкретная деятельность, конкретные ее формы и целенаправленность могут быть предметом судебной защиты, если организация считает неправомерным включение в реестр иноагентов. Это непросто, но возможно», – считает он.
Эксперт обратил внимание и на позитивные моменты, которые при желании можно увидеть в определении КС. «Так, Суд отметил, что самих по себе перечислений средств от иностранных субъектов в адрес организации недостаточно для признания ее иноагентом. НКО может отказаться от их получения и возвратить источнику. В противном случае некоммерческие организации были бы поставлены в положение, не согласующееся с презумпцией законности и добросовестности их деятельности и не позволяющее им определять приемлемые источники получаемых денежных средств», – заметил Михаил Хохолков.
Комментарии экспертов юридической фирмы INTELLECT >>
* Организация признана иноагентом.
Похожие материалы
