Формальный подход больше не пройдет
КС РФ проверил конституционность ч. 7 и 8 ст. 25 ГрК РФ относительно подходов к процессу согласования генеральных планов.
В Постановлении от 22.09.2023 №45-П Конституционный Суд прямо указал на обязанность органа местного самоуправления «проявлять инициативу в получении сведений относительно подготовки заключения на проект, направленный на согласование в уполномоченный орган государственной власти». Постановление прокомментировал адвокат Илья Абрамов, советник юридической фирмы INTELLECT.
Ключевой вопрос, стоявший перед Конституционным Судом, – конкретизация порядка определения границ населенных пунктов (через утверждение генеральных планов) в случае включения в них земель лесного фонда.
Вопрос этот возник в связи с генеральным планом Кыштымского городского округа, который был разработан в декабре 2009 г., а в 2021-2022 гг. привел к череде судебных разбирательств между органами местного самоуправления и Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу. Предметом спора стала проблема законности утверждения генерального плана без соответствующего заключения от уполномоченного федерального органа.
Стоит отметить, что существующая процедура согласования проектов генеральных планов предусматривает необходимость их согласования с уполномоченными органами государственной власти – в частности, в тех случаях, когда проект генерального плана предусматривает вхождение в состав поселения земельных участков из земель лесного фонда. При этом регулирование допускает «согласование по умолчанию»: проект считается согласованным, если в установленный законом срок в орган местного самоуправления не поступает заключение от уполномоченного органа.
Именно этим положением руководствовалось Собрание депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области, утверждая генеральный план без наличия заключения от уполномоченного государственного органа.
Рассмотрев ситуацию, КС РФ отметил, что правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование.
КС РФ отдельно выделил основные отличия правого режима лесов в составе земель населенных пунктов и в составе земель лесного фонда:
- Режим использования лесов в составе лесного фонда жестко ограничен пределами, установленными Лесным кодексом РФ; в частности, там не допускается практически никакого капитального строительства.
- Режим использования земельных участков в составе населенных пунктов определяется территориальными зонами и градостроительными регламентами таких зон, что не исключает возможности органов местного самоуправления отнесения вчерашних лесных земель к категории, например, производственной или жилой застройки с соответствующими последствиями.
Одна из целей согласования проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти – проверка того, насколько его содержание в части включения в границы населенного пункта земельных участков из состава земель лесного фонда соответствует законодательству в сфере лесных отношений.
Отсюда следует вывод КС РФ: оспариваемые нормы в системе действующего правового регулирования не могут предполагать право представительного органа местного самоуправления в случае непоступления от федеральных органов по истечении установленного срока заключений на проект произвольно устанавливать границы населенного пункта в части включения в состав его территории земель лесного фонда. Получение такого заключения является обязательным.
Однако понимая, что подобных генеральных планов, утвержденных при «молчаливом согласии» со стороны органов государственной власти, довольно много и, более того, земли, занятые лесами в составе населенных пунктов, уже могли сменить целевое назначение и эксплуатируются в настоящее время совершенно иначе, КС РФ предлагает определенную вариативность при рассмотрении такого рода споров.
Так, если с момента утверждения соответствующего генерального плана прошел существенный срок (более года), то решение вопроса о признании генеральных планов недействующими в части включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда нельзя принимать исключительно по формальным основаниям (т.е. из-за отсутствия согласия уполномоченного органа). Необходим сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и иных факторов.
В частности, необходимо учитывать:
- целевое назначение земель лестного фонда, которые предполагают размещение либо собственно лесов, либо земли лесовосстановления (вырубки, гари и т.п.);
- текущее фактическое использование данных земель: они хоть и были включены в состав земель населенных пунктов необоснованно, но сейчас могут использоваться с таким целевым назначением, которое невозможно на землях лесного фонда;
- права частных лиц, включая право частной собственности, право на осуществление предпринимательской деятельности, право на жилище, а также потребностей социально-экономического развития муниципального образования (и конкретного населенного пункта).
Таким образом, Конституционный Суд, с одной стороны, установил императивность получения органом местного самоуправления заключения от уполномоченного органа в случае предложения о включении земель лесного фонда в земли населенных пунктов (указав в том числе и на корреспондирующую обязанность государственного органа предоставить такое заключение, а также на возможность разрешения спора по этому вопросу в судебном порядке). С другой стороны, КС РФ предписал учитывать баланс интересов для ситуаций, когда земли лесного фонда уже давно включены в земли поселений: судам необходимо анализировать целесообразность их возврата с учетом возможного нарушения прав граждан и организаций, которые могут использовать эти земельные участки в настоящее время.
Источник: газета «ЭЖ-Юрист» (№39 (1290) / 2023)
Статьи экспертов юридической фирмы INTELLECT >>
Похожие материалы
