Тенденции развития полномочий прокуратуры
Прокуратура рискует перейти грань от правозащитного органа к «карательному».
В последнее время фиксируется расширение практики использования некоторых полномочий прокуратуры и устойчивый рост новых полномочий в не совсем типичных для нее сферах надзора за соблюдением законности в информационном, политическом и экономическом пространстве. В продолжение размышлений о том, как реализация новых полномочий прокуратуры может повлиять на бизнес, Александр Жигитов, юрист INTELLECT, предлагает рассмотреть общее направление развития полномочий прокуратуры и проанализировать, каким образом этот путь соотносится с ее функцией по защите прав и свобод граждан.
Прежде всего обратимся к тенденции развития полномочий прокуратуры в сфере противодействия экстремистской деятельности. Круг полномочий прокуроров в этой области остается неизменным уже много лет, однако регулярно раздвигаются границы поля их использования и неуклонно увеличивается количество задач, решаемых с их помощью.
Определяющими факторами для данного процесса выступает неоднократно отмеченная «размытость»1 формулировок Федерального закона от 25.07.2002 №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее — Закон №114-ФЗ) и самого понятия «экстремизм», обрастающего дополнительными смыслами2. Прокуроры начинают вовлекаться в принципиально новую для себя сферу надзора за соблюдением законности в политическом пространстве.
Суть в том, что Закон №114-ФЗ является своеобразным «окном Овертона», задавая правовые рамки допустимого в политической деятельности. Вместе с тем существуют риски неправомерного сужения этих рамок: от допустимого для общества в целом — к допустимому лишь для узкой группы людей, от нормальных моделей политического поведения — к лояльным. Учитывая, что такие пределы допустимого облечены в форму закона или устоявшейся правоприменительной практики, их несоблюдение ведет не к простому выпадению из политического дискурса, а к юридической ответственности, ограничению прав и свобод.
Есть основания полагать, что в правовом регулировании политической деятельности вышеуказанные риски за последние годы уже превратились в негативные последствия, и прокуратура в этом контексте начинает выполнять нехарактерную для нее функцию надзора за соблюдением лояльного политического поведения.
Маркером выступает активное использование прокуратурой за последние два года полномочий, предусмотренных ст. 9 Закона №114-ФЗ, по подаче в суд заявлений о ликвидации общественных организаций или запрещению деятельности общественных движений. Динамику использования этих полномочий наглядно демонстрирует представленный в аппарат правительства отчет Генеральной прокуратуры РФ за 2021 год о состоянии дел в сфере межнациональных отношений и противодействия экстремизму, а также доклад Генерального прокурора РФ на заседании Координационного совета Генеральных прокуроров государств СНГ в 2022 году3.
Не менее показательны все более учащающиеся случаи использования прокуратурой полномочий в соответствии со ст. 13 Закона №114-ФЗ и ст. 15.3. Федерального Закона от 27.07.2006 №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон №149-ФЗ) по подаче в суд заявлений о признании информационных материалов экстремистскими и по ограничению доступа во внесудебном порядке к интернет-ресурсам, распространяющим информацию с призывами к осуществлению экстремистской деятельности.
Если прежний Генпрокурор Ю.Я. Чайка в июне 2016 года докладывал о том, что за 2,5 года в рамках противодействия распространению материалов экстремистской направленности на интернет-ресурсах по требованиям прокуратуры заблокирован доступ более чем к одной тысяче интернет-страниц4, то действующий Генпрокурор И.В. Краснов в июне 2022 года заявил, что за 2 года прокуратура запретила таким образом доступ более чем к 130 тыс. интернет-ресурсов5.
Такую динамику сложно объяснить крайней радикализацией российского общества или существенным увеличением эффективности работы прокуратуры, поэтому наиболее правдоподобной кажется версия о постановке перед прокуратурой новых задач по использованию полномочий, предусмотренных Законом №114-ФЗ.
Параллельно с интегрированием прокуратуры в сферу регулирования политического пространства идет тесно связанное с этим процессом расширение полномочий по надзору за соблюдением законности в информационном пространстве. В таком ключе можно оценить Федеральный закон от 14.07.2022 №277-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который предоставляет прокуратуре право требовать ограничения доступа к информационным ресурсам, приостановления деятельности СМИ, прекращения регистрации СМИ во внесудебном порядке, а также право запрещать (ограничивать) деятельность иностранных СМИ.
Кроме того, вышеуказанным федеральным законом на прокуратуру (в сотрудничестве с Роскомнадзором) были также возложены полномочия по блокировке информации, направленной на дискредитацию использования Вооруженных Сил Российской Федерации.
Таким образом, на долю прокуратуры выпадает роль блюстителя рамок допустимого и в информационном поле — блюстителя, который должен обеспечивать единство мнений и не допускать противоречащих законодательству трактовок определенных событий путем блокировок информационных ресурсов и ограничения деятельности СМИ.
Схожее значение для развития полномочий прокуратуры, но уже в сфере экономики, имеет Федеральный закон от 07.10.2022 №387-ФЗ «О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», позволяющий прокурорам обращаться в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок, совершенных в обход специальных экономических мер и ответных российских санкций, а также сделок, совершенных в целях уклонения от исполнения обязанностей и процедур, установленных финансовым и таможенным законодательством.
Прокуратура, таким образом, наделяется полномочиями по надзору за соблюдением законодательства о специальных экономических мерах. В этом случае опять же возникают опасения не столько о расширении полномочий прокуратуры, сколько о «размытости» законодательства о специальных экономических мерах, за которым теперь поставлена надзирать прокуратура. В частности, введение указанных мер предполагает возможность существенного ограничения экономических прав и свобод граждан в обход парламентских процедур их утверждения.
На первый взгляд, обозначенная интеграция прокуратуры в политическую, информационную и экономическую сферы общественной жизни и ее расширяющийся инструментарий для обеспечения соблюдения рамок законного поведения в них вполне соответствует конституционно закрепленной функции прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением исполнения законов, развивая и углубляя ее.
Однако функция прокуратуры по надзору за законностью неразрывно связана с другой конституционно установленной функцией прокуратуры — надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Встает вопрос: нет ли здесь противоречий? Ведь прокуратура получает полномочия по ограничению свободы слова, свободы информации, свободы деятельности общественных объединений, свободы экономической деятельности.
Режим законности и необходимость его соблюдения предполагает в ряде случаев ограничения для гражданина, которые в конечном итоге имеют своей целью все же защиту его прав и свобод, безопасность государства, в котором он живет. Это означает, что законность — всегда средство для обеспечения прав и свобод гражданина. Поэтому нет ничего опасного в том, что сфера надзора прокуратуры за соблюдением законодательства расширяется.
Проблема в том, что некоторые положения законодательства могут утратить правовые характеристики и перестать отвечать принципам права («противоречить принципу равенства» или «настолько противоречить справедливости, что уступать ей место»6), быть формально неопределенными, исключать процедуры, гарантирующие правомерность ограничений, и тем самым попирать конченую цель законности — защиту прав и свобод граждан.
Правовой характер и качество законов, в целях соблюдения исполнения которых развиваются ранее перечисленные полномочия прокуратуры, вызывают большие вопросы: от ускользающих формулировок экстремизма и «фейковых новостей» до специальных экономических мер, вводящихся подзаконными актами. Даже сам порядок использования прокурорами новых полномочий, позволяющий ограничивать некоторые конституционные права и свободы во внесудебном порядке и не предполагающий вневедомственного контроля, свидетельствует о крайне рискованном подходе.
Таким образом, полномочия прокуратуры по соблюдению законности в обозначенных сферах начинают отрываться от функции по защите прав и свобод граждан и использоваться в совершенно других целях. Безусловно, законодательство должно соблюдаться, но если оно утрачивает правовой характер, то органы, уполномоченные надзирать за его соблюдением, становятся инструментами произвольных (неправовых) ограничений прав и свобод граждан. Данные обстоятельства позволяют предполагать, что прокуратура рискует перейти грань от правозащитного органа к «карательному», вопреки тому усердию, с которым многие прокуроры выступают в защиту прав и свобод граждан7.
В связи с этим рекомендуем практикующим юристам и адвокатам принять во внимание обозначенные тенденции развития полномочий прокуратуры, изучить порядок осуществления новых полномочий прокуратуры и направить усилия на разработку предварительных стратегий защиты для доверителей в случае применения в их отношении мер прокурорского реагирования. Представляется необходимым ответить на формирование нового инструментария склонением правоприменителей к обеспечению при его применении достаточного уровня защищенности прав и свобод граждан.
Материал написан для сайта INTELLECT
Статьи экспертов юридической фирмы INTELLECT >>
[1] Глава СПЧ отметил размытое толкование понятия «экстремизма» в российском законодательстве.
[2] 25.10.2022 Депутат Государственной Думы РФ от Башкирии Динар Гильмутдинов совместно с Госсобранием Башкортостана внес законопроект, уточняющий понятие экстремистской деятельности, в соответствие с которым экстремизмом будет признаваться распространение ссылок на ресурсы с экстремистской информацией.
[3] Выступление Генерального прокурора РФ Краснова И.В. на заседании Координационного совета Генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств от 24.06.2022.
[4] Доклад Генерального прокурора РФ Чайки Ю.Я. на «Правительственном часе» в Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 08.06.2016.
[5] Выступление Генерального прокурора РФ Краснова И.В. на заседании Координационного совета Генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств от 24.06.2022.
[6] Цит. по Серебренникова А.В. «К 70-летию Нюрнбергского процесса: «формула Радбруха» (radbruchsche Formel) и опыт ее применения на практике после объединения Германии». Юридический журнал, № 7, 2016. С. 112-117.
[7] «Прокуратура – не карательный, а правозащитный орган». Прокурор разъясняет. Прокуратура Республики Саха (Якутия).
Похожие материалы
