Верховный Суд укрепил формализм в госзакупках
Верховный Суд РФ счел обоснованным отклонение заявки предприятия на участие в торгах ввиду отсутствия опыта по капремонту дорог.
25.02.2025 | Адвокатская газета | Зинаида Павлова
20 февраля Верховный Суд вынес Определение №302-ЭС24-20018 по делу №А58-6594/2023, в котором он поддержал отклонение заявки предприятия на участие в торгах ввиду отсутствия опыта у него по капремонту автодороги.
В марте 2023 г. Окружная администрация г. Якутска разместила извещение о проведении открытого электронного конкурса на осуществление капремонта конкретного участка автодороги с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 93 млн руб. От участника закупки требовался опыт выполнения работ, в том числе по капремонту автодороги. На участие в конкурсе было подано две заявки, в том числе от ООО ДРСУ «Сэттэ».
Заявка ДРСУ «Сэттэ» была отклонена, поскольку в качестве подтверждения наличия необходимого опыта общество представило договор субподряда на выполнение работ по капремонту улицы в рамках исполнения муниципального контракта. Конкурсная комиссия сочла, что выполнение работ по договору субподряда не соответствует дополнительным требованиям, установленным позицией 17 раздела III приложения к Постановлению Правительства РФ №2571 «О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства РФ».
Далее ДРСУ «Сэттэ» обратилось в УФАС по Республике Саха (Якутия) с жалобой на отклонение заявки, и антимонопольный орган счел ее обоснованной. По мнению республиканского УФАС, представленный участником договор субподряда заключался в целях исполнения договора по правилам, установленным Законом о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, соответственно, он может подтверждать опыт участника в выполнении им работ по капремонту автодороги.
Окружная администрация Якутска оспорила решение УФАС в судебном порядке, но в удовлетворении ее требований было отказано. Суд посчитал законным решение антимонопольного органа со ссылкой на то, что договор субподряда, представленный ДРСУ «Сэттэ» в качестве доказательства наличия у него соответствующего опыта, был заключен между генеральным подрядчиком и обществом в рамках исполнения муниципального контракта, заключенного, в свою очередь, между генподрядчиком и заказчиком в соответствии с Законом о закупках товаров, работ, услуг. Указанный договор отвечает требованиям, установленным Постановлением №2571, поэтому у конкурсной комиссии не имелось оснований для признания заявки ДРСУ «Сэттэ» не соответствующей Закону о контрактной системе.
Суд добавил, что законодательство о контрактной системе в сфере закупок не предусматривает необходимости предоставления документов, подтверждающих опыт выполнения соответствующих работ исключительно в качестве генерального подрядчика, поэтому для определения наличия у участника открытого конкурса опыта по выполнению соответствующих работ не имеет значения – в каком качестве он был их исполнителем, в качестве генподрядчика или субподрядчика. Ключевым фактом выступает исполнение соответствующих видов работ в необходимом объеме (стоимости), а опыт по выполнению работ в качестве генерального подрядчика, по мнению суда, не служит обязательным условием для участия в проведенной закупке и не может влечь отклонение поданной заявки. Такое решение устояло в апелляции и кассации.
Изучив кассационную жалобу Окружной администрации г. Якутска, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ напомнила, что нормы Закона о контрактной системе, запрещающие ограничение числа участников закупочных процедур или доступа к участию в этих процедурах, не имеют безусловного характера, а применяются в той мере, в какой это позволяет обеспечивать экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводит к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных или муниципальных нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан.
При установлении Правительством РФ дополнительных требований к участникам закупок заказчики должны устанавливать такие дополнительные требования при определении поставщиков, подрядчиков, исполнителей. Дополнительные требования и перечень документов, подтверждающих соответствие участников закупки таким требованиям, установлены Постановлением №2571. Согласно позиции 17 приложения к постановлению при проведении закупки на выполнение работ по строительству, реконструкции, капремонту автодороги к участникам закупки предъявляются дополнительные требования о наличии следующего опыта выполнения работ. Речь идет об опыте исполнения договора строительного подряда, предусматривающего выполнение работ по строительству, реконструкции автодороги; опыте исполнения договора, предусматривающего выполнение работ по капитальному ремонту автомобильной дороги; опыте выполнения участником закупки, являющимся застройщиком, работ по строительству, реконструкции, капремонту автодороги. В частности, в случае наличия опыта, предусмотренного п. 2 графы «Дополнительные требования к участникам закупки» позиции 17 приложения к Постановлению №2571, опыт подтверждается исполненным договором, актом выполненных работ. Соответствующим договором считается контракт, заключенный и исполненный в соответствии с Законом о контрактной системе, либо договор, заключенный и исполненный в соответствии с Законом о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.
Как пояснил ВС, результат работ субподрядчика должен соответствовать условиям договора, заключенного между генеральным подрядчиком и субподрядчиком, а не государственному или муниципальному контракту. Генеральный подрядчик несет ответственность перед заказчиком за выполнение работ независимо от привлечения им субподрядчиков. «Таким образом лицо, выполнявшее в качестве субподрядчика строительно-монтажные работы на объекте капитального строительства, не может являться лицом, имеющим опыт строительства (реконструкции) объекта капитального строительства в совокупном объеме возникающих обязательств», – напомнил ВС со ссылкой на Определение от 21 октября 2024 г. №304-ЭС24-7382.
Соответственно, у конкурсной комиссии уполномоченного органа администрации имелись основания для отклонения заявки ДРСУ «Сэттэ» на участие в открытом конкурсе на проведение капремонта дороги в связи с неподтверждением соответствующего опыта работ. Несостоятельна ссылка нижестоящих судов на правоприменительную практику, согласно которой для определения наличия у участника закупки опыта по выполнению соответствующих работ не имеет значения – в качестве субподрядчика либо генподрядчика он являлся их исполнителем, поскольку эта практика основывалась на Постановлении Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. №99, утратившем силу с 1 января 2022 г. в связи с принятием Постановления №2571. Таким образом ВС отменил судебные акты нижестоящих инстанций, удовлетворив требование Окружной администрации г. Якутска и признав недействительным решение УФАС.
Наш комментарий:
Тронин Андрей, INTELLECT, специально для «Адвокатской газеты»:
Ведущий юрист INTELLECT Андрей Тронин полагает, что в комментируемом определении Верховный Суд подтвердил ранее высказанную в своем Определении №304-ЭС24-7382 позицию: договоры субподряда, заключенные без соблюдения установленных законодательством о закупках процедур, не могут служить подтверждением опыта участника закупок, даже если они заключены во исполнение госконтракта. «Более того, ВС расширил эту позицию: даже субподрядные соглашения, оформленные в соответствии с Законом о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, не признаются самостоятельным доказательством компетенций. Суд аргументировал это тем, что субподрядчик отвечает лишь за часть работ (ст. 706 ГК РФ), а не за весь объект, что не гарантирует возможности несения ответственности перед заказчиком за выполнение всей совокупности обязательств. Примечательно, что в рассматриваемом деле нижестоящие инстанции сочли договор субподряда, заключенный по Закону о закупках, соответствующим требованиям Постановления №2571, но ВС отверг этот подход. Он подчеркнул, что цель регулирования Закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (борьба с коррупцией, прозрачность закупок) требует строгого формализма», — полагает он.
Это определение ВС, как заметил эксперт, так или иначе направлено на укрепление единообразия судебной практики и снижение коррупционных рисков, в том числе на исключение манипуляций при оценке заявок через «накрутку» опыта субподрядными сделками. «К положительным последствиям подхода Суда также можно отнести повышение качества исполнения контрактов, так как акцент смещается на подрядчиков с опытом ответственности за полный цикл работ. Однако есть и негативный эффект — сужение круга участников, особенно в регионах: компании, чей опыт ограничен субподрядом, лишаются доступа к закупкам. Это создает противоречие с принципом обеспечения конкуренции, хотя ВС и отмечает, что этот принцип не носит абсолютного характера. Таким образом, позиция Суда соответствует Постановлению №2571, усиливая формализм в закупках. С одной стороны, это стимулирует участников наращивать опыт в качестве генподрядчиков, снижая риски срывов исполнения контрактов. С другой — ограничивает доступ малого бизнеса к госзаказам, ставя под вопрос баланс между качеством и конкуренцией. Определение ВС отражает приоритет антикоррупционных целей над расширением числа претендентов, что остается дискуссионным с точки зрения долгосрочных эффектов влияния на развитие рынка», — заключил Андрей Тронин.
Старший юрист антимонопольной практики АБ ЕПАМ Анастасия Калистратова отметила, что вопрос, рассмотренный Верховным Судом, поднят в практике уже много лет — еще при действии Постановления Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. №99. «Практика в течение многих лет не была единообразной: хотя ФАС России последовательно придерживалась позиции о том, что опыт по постановлению может быть представлен только в виде договора генерального подряда, а не субподряда (см., например, решение ФАС России от 31 мая 2021 по делу №21/44/105/848), но суды либо ее поддерживали в ряде случаев, либо считали, что договор субподряда все же может быть также представлен. Тенденция неединообразия практики продолжилась и при вступлении в силу Постановления №2571, содержащего схожие положения, что и Постановление №99: суды, поддерживая позицию по правомерности представления договоров субподряда, стали ссылаться на имевшую место ранее — еще при действии Постановления №99 — практику (см., например, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15 мая 2024 г. по делу №А07-22609/2023). Суть подхода заключалась в том, что законодательство напрямую не ограничивает или не запрещает представлять договор субподряда как опыт», — отметила она.
Однако за последние полгода, по словам эксперта, ВС РФ уже дважды четко высказывался против данного подхода, делая акцент на том, что практика, сложившаяся при применении Постановления №99, неактуальна. «Помимо анализируемого определения эта позиция была ранее высказана Верховным Судом РФ в Определении №304-ЭС24-7382. Суд указал, что договор субподряда не может подтверждать опыт для целей заключения контракта в рамках закупки, поскольку субподрядчик не несет такого же объема ответственности перед генеральным подрядчиком, как генподрядчик перед основным заказчиком. Тем самым ВС обозначает выработку единого и определенного подхода к данному вопросу о недопустимости представления договора субподряда», — заключила Анастасия Калистратова.
Партнер юридической фирмы Law & Commerce Offer Антон Алексеев счел, что определение ВС РФ не вносит большей ясности и единообразия в судебную практику. «Например, Арбитражный суд Волго-Вятского округа в своем постановлении от 14 февраля 2024 г. по делу №А29-2508/2023 указал, что сам по себе договор субподряда является самостоятельным договором, опыт выполнения работ по договору субподряда является опытом выполнения работ субподрядчика, а потому без учета оценки его условий невозможно сослаться на предоставление такого договора как основание для признания заявки участника закупки не соответствующей требованиям. Для оценки наличия опыта участника закупки необходимо установить объем обязательств субподрядчика перед генподрядчиком в рамках договора субподряда. ВС РФ не нашел оснований для пересмотра судебных актов, принятых по делу №А29-2508/2023 (Определение ВС РФ от 2 апреля 2024 г. №301-ЭС24-4132). Из этого следует, что для правильного разрешения спора данной категории необходимо соотнести предмет и объем договора подряда и субподряда, что позволит установить наличие опыта участника закупки, который имеет опыт на основе договора субподряда», — отметил он.
По словам эксперта, в новом комментируемом определении Верховный Суд делает достаточно концептуальный вывод о том, что результат работ субподрядчика должен соответствовать условиям договора, заключенного между генеральным подрядчиком и субподрядчиком, а не государственному или муниципальному контракту, тогда как генеральный подрядчик несет ответственность перед заказчиком за выполнение работ независимо от привлечения им субподрядчиков. «Таким образом, лицо, выполнявшее в качестве субподрядчика строительно-монтажные работы на объекте капитального строительства, не может являться лицом, имеющим опыт строительства (реконструкции) объекта капитального строительства в совокупном объеме возникающих обязательств». При этом Суд не указывает, насколько результаты работ по договору субподряда соответствовали результату работ, установленному муниципальным контрактом, что является важным обстоятельством, подлежащим оценке. При этом кассационная инстанция при рассмотрении комментируемого дела ссылалась на обширную сформировавшуюся правоприменительную практику ВС, включая Определение №301-ЭС24-4132, что делает комментируемое определение ВС еще более противоречивым. Создается впечатление, что Суд решил повернуть правоприменительный подход в противоположную сторону при разрешении подобных споров либо его определение следует применять только при рассмотрении тех споров, когда предметом закупки является контракт строительного подряда», — считает Антон Алексеев.
Комментарии экспертов юридической фирмы INTELLECT >>
Похожие материалы
