*Данный материал старше трёх лет. Вы можете уточнить у автора степень его актуальности.
Популизм, возведенный в ранг закона
Анализ первой практики применения «закона о судебной волоките».
Принятие «закона о судебной волоките» широко освещалось СМИ. Немало внимания ему уделили в публичных выступлениях и Президент РФ, и Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, которые говорили об острой необходимости этого закона для судебной системы. О чем же на самом деле этот закон? Позволит ли он победить судебную волокиту, наказать нерадивых чиновников и судей? К сожалению, анализ первой практики применения этого закона не вселяет особого оптимизма.
Цель принятия закона
4 мая 2010 года вступил в силу Федеральный закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» от 30.04.2010 г. №68-ФЗ, названный СМИ «законом о судебной волоките» [1]. Одновременно были внесены изменения в процессуальные кодексы: Арбитражный процессуальный кодекс РФ (АПК РФ), Гражданский процессуальный кодекс РФ (ГПК РФ), Уголовный процессуальный кодекс РФ (УПК РФ), а также в Кодекс РФ об административных правонарушениях [2]. Фактически в процессуальные кодексы была введена новая категория дел — дела о взыскании компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок [3].
Принимая «закон о судебной волоките», парламентарии преследовали цель создания «фильтра» для заявителей из России в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), который, по замыслу законодателя, должен уменьшить количество обращений российских граждан. В Страсбургском суде по состоянию на 1 января 2010 года находилось 33 550 жалоб российских граждан против РФ. И ситуация только ухудшается. В 2009 году россияне подали в ЕСПЧ 13 666 жалоб, что составляет 28,1% от общего количества поступивших в ЕСПЧ обращений [4]. По этому показателю Россия уверенно занимает первое место. Граждане Турции, занимающей второе место в «рейтинге», предъявили почти в три раза меньше жалоб по сравнению с россиянами.
Конституционный суд РФ еще в 2008 году со ссылкой на практику ЕСПЧ, а также на нормы Конституции РФ и Конвенции о защите прав человека и основных свобод указал на обязанность российского законодателя «в кратчайшие сроки установить критерии и процедуру, обеспечивающие присуждение компенсаций за неисполнение решений по искам к Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям» [5].
Таким образом, с принятием «закона о судебной волоките» в российском праве предполагалось решение одновременно двух проблем: критика со стороны Страсбургского суда за волокиту в российской судебной системе и необходимость развития внутреннего законодательства по международно-правовым стандартам.
Сфера действия закона: декларируемая и фактическая
Между тем, анализ норм Федерального закона №68-ФЗ позволяет сделать вывод, что он существенно не уменьшит количество жалоб на волокиту. Связано это с исключительно узкой сферой его применения: право на компенсацию за нарушение разумных сроков рассмотрения дела и исполнение судебного акта возникает только в случаях взыскания денежных средств, которые должны быть выплачены за счет федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или муниципального бюджета (ст.1 Федерального закона №68-ФЗ).
Именно так закон понимается и судами. Например, Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа в июне 2010 года было рассмотрено 15 заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта, и все 15 заявлений были возвращены заявителям в связи с тем, что в этих делах предметом исполнения являлось взыскание денежных средств с частных организаций (должников), а не с бюджетов [6]. Аналогичной позиции придерживаются другие арбитражные суды, а также суды общей юрисдикции [7].
Таким образом, законодатель искусственно сузил сферу применения Федерального закона №68-ФЗ, выведя вовне не только споры по неисполнению любых судебных актов в отношении частных взыскателей, но и дела об обязании государственных органов передать имущество в натуре (например, предоставить жилое помещение) или совершить определенные действия.
Исходя из этого, количество дел о взыскании компенсации за волокиту будет незначительным, что признают даже сами судьи. В частности, на это указывала в интервью председатель Федерального арбитражного суда Московского округа Валерия Адамова [8].
И действительно, за первые четыре месяца действия закона, по данным Федерального казначейства РФ, всеми российскими судами было рассмотрено только 64 дела по компенсации за нарушение сроков судами и около 60 дел — в отношении судебных приставов.
В целом, в отношении Федерального закона №68-ФЗ необходимо отметить, что он является в значительной степени популистским, сугубо декларативным, поскольку его название явно и очевидно не соответствует реальной сфере его действия. Официально декларируя цель данного закона как пресечение судебной волокиты в широком смысле, в действительности закон касается только небольшой части дел, связанных с бюджетом.
Следует также учесть, что, кроме жалоб на судебную волокиту, значительное число обращений россиян в ЕСПЧ относятся к другой сфере. Это жалобы на условия ареста и содержания подозреваемых и обвиняемых под стражей, а также на условия жизни в местах лишения свободы. Достаточно много обращений касается свободы слова в России, деятельности религиозных и общественных организаций, событий в Чечне [9]. Таким образом, очевидно, что Федеральный закон №68-ФЗ касается только относительно небольшой части поводов для жалоб россиян в Страсбургский суд.
Более того, провозгласив право граждан и организаций на получение компенсации за волокиту, законодатель не принял никаких мер по борьбе с самим «злом» — с затягиванием рассмотрения дел. Закон не предусматривает ни одной реальной меры по ускорению процесса осуществления правосудия. Еще более принципиально и показательно, что государство не считает нужным затрагивать в законе вопросы качества правосудия — законности и обоснованности принимаемых судебных актов.
Российский рецепт борьбы с судебной волокитой:
увеличиваем законные сроки рассмотрения дел
Парадоксально, но, стремясь пресечь затягивание судебных разбирательств, парламентарии, одновременно с введением компенсации за волокиту, принимают другой закон, прямо противоположный заявленной цели [10]. Этим законом увеличиваются сроки рассмотрения арбитражных дел. Так, ч.2 ст.152 АПК РФ теперь наделяет председателя арбитражного суда полномочиями по продлению общего трехмесячного срока рассмотрения дела до 6 месяцев «в связи с особой сложностью дела, со значительным числом участников арбитражного процесса».
Также в новой редакции изложена ч.3 ст.152 АПК РФ, в силу которой период отложения между заседаниями суда не учитывается при определении общего срока рассмотрения дела, хотя и включается в так называемый «разумный срок». Фактически эта норма позволяет включать в общий трехмесячный срок рассмотрения дела только дни проведения судебных заседаний.
С двух до трех месяцев увеличен срок рассмотрения дел об оспаривании нормативных (ч.1 ст.194 АПК РФ) и ненормативных (ч.1 ст.200 АПК РФ) актов.
Реальные же меры, направленные на сокращение сроков судебных разбирательств, «законом о судебной волоките» не предусмотрены. Эту задачу пытаются решить высшие судебные инстанции России, в последнее время выступающие с законодательными инициативами. Правда, при этом отсутствует какая-либо координация и согласованность в действиях высших судов.
Так, по инициативе Высшего Арбитражного Суда РФ принят Федеральный закон от 27.07.2010 г. №228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс РФ». Нормативный акт содержит целый ряд мер, направленных на сокращение сроков рассмотрения дел, в частности, упрощается порядок последующего уведомления о движении дела лиц, участвующих в деле, устанавливается почти безусловное право арбитражного суда перейти в основное судебное заседание непосредственно после проведения предварительного судебного заседания и т.д. Более того, введен новый способ защиты права лица на своевременное рассмотрение дела — возможность подачи заявления председателю суда об ускорении рассмотрения дела (см., напр.: ч.6, 7 ст.6.1 АПК РФ, ч.6, 7 ст.6.1. ГПК РФ).
Однако Верховный Суд РФ подобные инициативы по развитию процессуального законодательства не проявляет, несмотря на то что судов общей юрисдикции в России значительно больше, чем арбитражных судов, равно как и рассматриваемых ими дел.
Безграничность судейского усмотрения
Кроме ограниченной сферы действия Федерального закона №68-ФЗ, защиту прав заявителя затрудняет также то, что закон основан на многочисленных оценочных категориях, толкование которых осуществляется судом, рассматривающим дело, при отсутствии каких-либо ориентиров для этого.
Прежде всего, это относится к понятию разумного срока, за нарушение которого присуждается компенсация. Термин «разумный срок» раскрывается не в самом Федеральном законе №68-ФЗ, а в соответствующих процессуальных кодексах. Так, в силу ч.3 ст.6.1 ГПК РФ, срок судебного разбирательства исчисляется со дня поступления искового заявления или заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного постановления по делу. А при определении разумности срока должны учитываться такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность дела, поведение участников гражданского процесса, достаточность и эффективность действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения дела, и общая продолжительность судопроизводства по делу. Аналогичные нормы содержатся в ч.3 ст.6.1 АПК РФ и ч.3 ст.6.1 УПК РФ.
При этом закон прямо исключает из понятия разумного срока «обстоятельства, связанные с организацией работы суда, в том числе, длительное отсутствие судьи ввиду болезни, отпуска, пребывания на учебе, а также рассмотрение дела различными инстанциями» (ч.4 ст.6.1 АПК РФ, ч.4 ст.6.1 ГПК РФ, ч.4 ст.6.1 УПК РФ).
Не совсем корректным представляется безусловное исключение из периода «разумного срока» последнего фактора — рассмотрение дела различными инстанциями. Понятно, что апелляционное или кассационное рассмотрение является реализацией права стороны на оспаривание судебного акта, и само по себе не свидетельствует о затягивании рассмотрения дела и «судебной волоките». Однако на практике возможно неоднократное рассмотрение дела различными инстанциями. Например, автор участвовал в арбитражном деле, которое трижды рассматривалось каждой из трех судебной судебных инстанций. В итоге иск находился на рассмотрении в арбитражных судах более 2,5 лет. В такой ситуации безусловный отказ во включении в понятие разумного срока такой составляющей, как хождение дела по инстанциям, представляется нам неоправданным.
В любом случае, очевидно, что оценочными категориями являются и «правовая и фактическая сложность дела», и оценка «поведения участников гражданского процесса», и «достаточность и эффективность действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения дела». Их толкование будут осуществлять суды при решении вопроса о том, имело ли место нарушение «разумного срока» или нет.
«Закон о судебной волоките» обратной силы не имеет
Разработчики «закона о судебной волоките» не предусмотрели нормы, устанавливающей обратную силу этого закона. Соответственно, закон не может быть применен к отношениям, возникшим до его вступления в силу.
Фактически это означает, что Федеральный закон №68-ФЗ применим только в случае, если затягивание рассмотрения дела либо неисполнение судебного акта имело место после 4 мая 2010 года (дата вступления закона в силу). Если рассмотрение дела или исполнительное производство завершилось до указанной даты, то оснований для взыскания компенсации нет, каким бы длительным ни был процесс.
Юридически высшие суды России наделены полномочиями на принятие актов, которые могут распространить действие «закона о волоките» на отношения, возникшие до его вступления в силу. Однако пока такой инициативы со стороны судов нет. Напротив, из Информационного письма Президиума ВАС РФ от 25.06.2010 г. косвенно усматривается позиция Высшего Арбитражного Суда о том, что Федеральный закон №68-ФЗ не имеет обратной силы. Анализируя закон, принятый во исполнение «закона о волоките» [11], ВАС РФ особо подчеркнул, что он не может иметь обратной силы, так как ухудшил бы положение лиц, совершивших административное правонарушение.
Неопределенность правовой природы компенсации
Введя новый институт — компенсацию за нарушение права на судопроизводство в разумный срок — законодатель не определил правовую природу этой компенсации. Эта недоработка значительно осложняет как процесс доказывания права заявителя на получение компенсации, так и определение адекватного размера присуждаемых сумм.
Так, компенсация очевидно не является убытками лица, поскольку «не зависит от наличия либо отсутствия вины суда, органов уголовного преследования, органов, на которые возложены обязанности по исполнению судебных актов, иных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц» (п.3 ст.1 Федерального закона №68-ФЗ). Кроме того, закон прямо указывает, что взыскание компенсации не лишает лицо права одновременно и на возмещение вреда в соответствии со ст.1069, 1070 Гражданского кодекса РФ (ч.4 ст.1 Федерального закона №68-ФЗ). И самое принципиальное: в отличие от убытков, которые, по общему правилу, возмещаются в полном объеме (п.1 ст.15 ГК РФ), размер компенсации определяется фактически по усмотрению суда, то есть не преследует цели полной компенсации (возмещения) нарушенного права.
Исходя из того, что присуждение компенсации по Федеральному закону №68-ФЗ «лишает заинтересованное лицо права на компенсацию морального вреда за указанные нарушения» (п.4 ст.1 указанного Федерального закона). Получается, что компенсация за волокиту по своей правовой природе близка к компенсации морального вреда, но при этом не тождественна ей, поскольку закон не обязывает заявителя для взыскания компенсации доказывать, что он претерпел моральные или физические страдания. Кроме того, компенсация по Федеральному закону №68-ФЗ может быть взыскана и в пользу юридического лица, в то время как моральный вред юридическому лицу не может быть причинен в принципе, с точки зрения российской арбитражной практики.
Проблема определения правовой природы компенсации активно обсуждается в судейском сообществе. 9 сентября 2010 года Высший Арбитражный Суд РФ провел круглый стол «Компенсация за нарушение права на суд в разумный срок – новая задача арбитражных судов кассационной инстанции». Выступая на круглом столе, Председатель ВАС РФ Антон Иванов отметил: «Присуждение компенсаций для нас институт новый, и мы должны правильно уяснить для себя его природу. В ходе конференции я услышал два разных варианта природы компенсации. Первый — она разновидность возмещения морального вреда, как вариант извинения со стороны государства. Другой — не исключает возмещения также имущественного вреда вместе с моральным. Но в любом случае компенсация не является упрощенным способом взыскания убытков, которые не смогли точно подсчитать в ходе процесса» [12].
Главный вопрос: как считать?
Но главная проблема применения нового закона — это, конечно же, отсутствие каких-либо критериев для определения размера присуждаемой компенсации.
Как указывает закон, размер компенсации определяется судом, исходя из требований заявителя, обстоятельств дела, по которому было допущено нарушение, продолжительности нарушения и значимости его последствий для заявителя, а также с учетом принципов разумности, справедливости и практики Европейского Суда по правам человека (п.2 ст.2 Федерального закона №68-ФЗ). Очевидно, что такое положение закона не вносит ясности в правила определения количественного критерия для расчета суммы компенсации.
Даже указание в законе на «учет практики Европейского Суда по правам человека» при определении размера компенсации, ситуацию не спасает, поскольку оценка «практики ЕСПЧ» в отношении размера компенсации у разных юристов достаточно сильно различается. Часть юристов определяет «тарифы» ЕСПЧ, исходя из длительности волокиты (вычисляя ставку за каждый год нарушения разумных сроков), часть — в фиксированных суммах без учета периода волокиты. Необходимо отметить, что даже минимальный размер компенсации, различается в разы, колеблясь от 500 до 2000 евро. Все это, безусловно, затрудняет учет практики Европейского суда по правам человека при рассмотрении конкретного дела.
Неудивительно, что существенно различаются размеры взысканных российскими судами компенсаций по уже состоявшимся «делам о судебной волоките».
Проблема с определением размера компенсации настолько очевидна, что высшие суды уже готовят совместное постановлением по данному вопросу. Кроме того, в аппарате Уполномоченного РФ в Европейском суде по правам человека разработана примерная шкала компенсаций: около 2 евро за день проволочки. Правда, указанные тарифы касаются только уголовных и гражданских дел, специфику арбитражного судопроизводства они не учитывают [13].
Пока же, по нашему мнению, суды будут взыскивать компенсацию в минимальном размере. Кроме отсутствия даже примерных критериев для определения размера компенсации, присуждению существенных компенсаций по Федеральному закону №68-ФЗ мешают и субъективные факторы. Как справедливо указывают юристы, «...на судей давит профессиональная солидарность и дефицитный бюджет» [14].
Статья опубликована в журнале "ИНТЕЛЛЕКТ-ПРЕСС" (№17/2010 г.)
[1] Далее также — Федеральный закон №68-ФЗ.
[2] Изменения внесены Федеральным законом от 30.04.2010 г. №69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».
[3] Высший Арбитражный Суд РФ оперативно разъяснил некоторые вопросы, связанные с изменениями в процессуальных кодексах, приняв Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 25.06.2010 г. №140 «О некоторых вопросах, возникших в связи с вступлением в силу Федерального закона от 30.04.2010 г. №69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».
[4] По данным сайта ЕСПЧ.
[5] Определении Конституционного Суда РФ от 03.07.2008 г. №734-О-П.
[6] См., например: Определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.06.2010 г. №Ф07-8232/2008 по делу №А56-43990/2006; от 22.06.2010 г. №Ф07-7465/2010 по делу №А56-50432/2008 и др.
[7] См., например: Решение Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21.07.2010 г. по делу №А43-739/2009, Определение Свердловского областного суда от 10.06.2010 г.; Определение Красногорского городского суда Московской области от 11.06.2010 г.
[8] Цит. по: Глава ФАС МО: «Не стоит рассматривать компенсацию как возможность обогащения за счет государства: интервью с Адамовой В.Б. от 15 июня 2010 г. // Портал Право.Ru.
[9] Европейский суд — это не средство для обогащения: интервью с судьей ЕСПЧ Анатолием Ковлером // КоммерсантЪ-Власть, №15 (669) от 17 апреля 2006 года.
[10] Федеральный закон от 30.04.2010 г. №69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».
[11] Имеется в виду Федеральный закон от 30.04.2010 г. №69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок». Закон рассматривается ВАС РФ как взаимосвязанный и действующий в системе с «законом о судебной волоките».
[12] Цит. по: Куликов В. Волокиту оценили в евро // Российская газета.
[13] Куликов В. Волокиту оценили в евро // Российская газета.
[14] Цит. по: Портал Право.Ru.
Похожие материалы
