23 апреля 2013

*Данный материал старше трёх лет. Вы можете уточнить у автора степень его актуальности.

Акты об отнесении земель к населенным пунктам

Как определить нормативность такого акта. Статья, опубликованная в журнале "Арбитражная практика", №4/2013.

Как отразится неправильная оценка нормативности оспариваемого акта на судьбе дела.
Из чего исходят суды при определении нормативности оспариваемого правового акта.
Каким образом изменить подведомственность дел по оспариванию нормативных актов.

В современном российском праве основным критерием, определяющим возможные формы хозяйственного использования земельных участков и их рыночную стоимость, является отнесение этих участков к той или иной категории земель. Для большинства категорий проводится дальнейшая дифференциация путем установления видов разрешенного использования земельных участков, однако деление земель на категории остается первичным и основным. Среди существующих на сегодняшний день семи категорий земель наибольшее значение для гражданского оборота имеют, пожалуй, земли населенных пунктов.

С одной стороны, их оборот не ограничен стесненными правилами оборота земель сельскохозяйственного назначения. С другой стороны, на них можно возводить наиболее востребованные в настоящее время виды строений — жилые и коммерческие здания, торговые объекты, склады и т.п. Это приводит к тому, что рыночная стоимость участков из состава земель населенных пунктов значительно выше, чем сопоставимых по площади, расположению и иным характеристикам земельных участков других категорий.

Изменение границы населенного пункта и, соответственно, категории земельного участка, как правило, влечет за собой резкий рост его рыночной стоимости — не в разы, а даже на порядки. Стремление участников гражданского оборота включить принадлежащие им земельные участки в состав земель населенных пунктов или исключить их из этой категории все чаще приводит к росту числа судебных споров. Значительная их часть рассматривается судами общей юрисдикции (СОЮ), и обобщить по ним судебную практику довольно проблематично: всем известно о закрытости таких судов.

Но практика по той части споров, которая рассматривается арбитражными судами, доступна. Ее анализ показывает, что при рассмотрении дел, касающихся оспаривания актов о включении земельных участков в состав земель населенных пунктов (или, наоборот, исключении участков из этой категории), в большинстве случаев обсуждаются обстоятельства принятия этих актов. Однако еще до начала рассмотрения дела по существу суд должен непременно дать ответ на вопрос: является оспариваемый в рамках судебного разбирательства правовой акт нормативным или ненормативным. Именно от вида оспариваемого акта зависит, в какой суд следует обращаться, каковы сроки подачи искового заявления и сроки обжалования вынесенного судом решения, а также множество других, не менее важных нюансов.

Неправильное определение нормативности оспариваемого акта влечет отмену судебного решения

Процедуры рассмотрения заявлений об оспаривании нормативных актов (гл.23 АПК РФ) и заявления об оспаривании актов ненормативных (гл.24 АПК РФ) существенно различаются.

Состав суда. Дела об оспаривании нормативных актов рассматриваются по первой инстанции коллегиальным составом суда (ч.1 ст.194 АПК РФ), а дела об оспаривании ненормативных актов — судьей единолично (ч.1 ст.200 АПК РФ). Если вид оспариваемого правового акта квалифицирован судом неправильно, то вышестоящая судебная инстанция при дальнейшем рассмотрении дела отменит принятое судебное решение как вынесенное в незаконном составе суда. Таким образом, значимость корректного определения характера оспариваемого правового акта сложно переоценить.

Срок на оспаривание. Срок на подачу заявления об оспаривании нормативного акта законом не предусмотрен. Для оспаривания же актов ненормативных срок ограничен тремя месяцами с того дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов (ч.4 ст.198 АПК РФ).

Вступление в законную силу. Законная сила решения суда по сравниваемым категориям различна. Решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов вступают в силу немедленно (ч.4 ст.195 АПК РФ), а решения по делам об оспаривании ненормативных актов вступают в силу в обычном порядке, однако подлежат немедленному исполнению (ч.7 ст.201 АПК РФ).

Порядок обжалования. Обжалование решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов возможно лишь в кассационном порядке (ч.7 ст.195 АПК РФ), а решения по делам об оспаривании ненормативных актов обжалуются в обычном порядке.

Возможность обращения других лиц. Решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов, в отличие от других решений судов, исключают возможность обращения с аналогичным заявлением не только того же самого лица, но и любого иного.

«В случае если имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд прекращает производство по делу» (ч.7 ст.194 АПК РФ).

Вышеприведенные отличия позволяют дать оценку тому или иному варианту квалификации актов о переводе земель из одной категории в другую с точки зрения правовой политики. Такая оценка важна, поскольку единство судебной практики по вопросу о нормативности этих актов отсутствует.

В случае рассмотрения акта о переводе земель из одной категории в другую как нормативного единожды вынесенное решение о признании такого акта незаконным по заявлению любого из заинтересованных лиц автоматически исключит подобные споры в будущем.

С точки зрения процессуальной экономии, это, безусловно, положительный фактор. Однако в силу положений ч.7 ст.194 АПК РФ неумелое ведение дела первым заявителем и недостаточная аргументация его позиции в споре может привести к тому, что последующие заявители — возможно, более компетентные — вынуждены будут либо смириться с имеющимся решением, либо искать иные основания для оспаривания нормативного акта.

Кроме того, оспаривание нормативного акта может затронуть интересы большого числа лиц, к примеру, правообладателей тех земельных участков, которых этот акт касается. С точки зрения соблюдения их процессуальных прав, следовало бы привлекать их к участию в деле, а это грозит затягиванием и усложнением процесса.

В случае рассмотрения акта о переводе земель из одной категории в другую как ненормативного одним решением суда признать незаконными акты в отношении множества земельных участков невозможно. Каждое подобное дело суду необходимо рассматривать заново, и вполне вероятна возможность получения при аналогичной фактической ситуации разных по существу решений — вследствие разности позиций, занятых сторонами, отличия в представленных ими доказательств и иных обстоятельств. В то же время суд избавлен от необходимости привлекать всех лиц, которых такое решение в принципе могло бы затронуть.

С сугубо практической точки зрения, более целесообразным представляется определение актов об изменении категории земель как ненормативных и, соответственно, рассмотрение дел об их оспаривании в порядке гл.24 (Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц), а не гл.23 АПК РФ.

Нормативность оспариваемого акта влияет на подведомственность дела

Важнейшим обстоятельством, вытекающим из отнесения актов к нормативным или ненормативным, является различие подведомственности дел по их оспариванию арбитражным судам.

Как известно, арбитражные суды рассматривают дела по спорам в сфере экономической деятельности. В случае с ненормативными актами спор может быть признан «экономическим» как по предметному принципу (п.3 ч.1 ст.29 АПК РФ), так и по субъектному — исходя из того, что одной из сторон спора (как правило, заявителем) выступает юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель. Что же касается нормативных актов, подведомственность дел об их оспаривании арбитражным судам до вступления в силу Федерального закона от 30.12.2012 г. №317-ФЗ определялась исключительно по предметному принципу. Более того, в законе были четко указаны те области, нормативные акты по которым подлежали оспариванию в арбитражных судах. Акты об изменении границ населенных пунктов, в частности, рассмотрению арбитражными судами не подлежали.

Поправки в ст.29 АПК РФ, вступившие в силу с 31.12.2012 г., несколько изменили ситуацию: теперь и для случаев оспаривания нормативных актов предусмотрен субъектный признак отнесения дел к подведомственности арбитражных судов.

«1. Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: 1.1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности» (подп.1.1 п.1 ст.29 АПК РФ).

В результате, в настоящее время жалоба на нормативный акт, который рассчитан на действие в отношении неопределенного круга лиц (и юридических, и физических), может оспариваться как в арбитражном суде, так и в суде общей юрисдикции. А зависит это от случайного факта – кто первым успел подать заявление об оспаривании нормативного акта. Такой подход вряд ли может рассматриваться как прогрессивный, поскольку позволяет заинтересованному лицу самостоятельно выбирать более удобный для него суд — либо арбитражный, либо суд общей юрисдикции.

Нормативность правовых актов суд оценивает по своему усмотрению

В настоящее время существует два подхода к определению нормативности оспариваемого акта. Первый подход — формальный: акт признается нормативным в том случае, если он издан уполномоченным на то органом в установленном порядке и содержит нормы права.

Второй подход — содержательный: оценка правового акта производится только с точки зрения того, содержит ли он нормы права. А нормы права — это, согласно официальному определению, правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений (п.9 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Как указано в справке, подготовленной в 2012 году Управлением публичного права и процесса совместно с Управлением частного права ВАС РФ к заседанию Научно-консультативного совета ВАС, применение первого подхода более свойственно судам общей юрисдикции, а второго придерживаются арбитражные суды и Конституционный суд РФ.

Рассмотрим теперь применение этих подходов в отношении различных актов, которыми могут оформляться изменение категории земельного участка либо отказ в таком изменении.

Генеральные планы населенных пунктов судами рассматриваются как нормативные акты

Определение границ населенного пункта и, соответственно, отнесение земельных участков, находящихся в этих границах, к землям населенных пунктов, происходит путем утверждения генеральных планов населенных пунктов либо схем территориального планирования муниципального района на межселенных территориях.

«1. Установлением или изменением границ населенных пунктов является: 1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; 2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях)» (ст.84 ЗК РФ).

В случаях оспаривания генерального плана населенного пункта судебная практика практически единодушно признает его как нормативный правовой акт. В частности, этой позиции придерживается ряд окружных судов (постановления ФАС Северо-Западного округа от 05.03.2009 г. по делу №А26-6375/2008; Уральского округа от 27.07.2010 г. по делу №А71-1470/2010A31, от 10.05.2011 г. по делу №А76-18960/10, от 27.03.2012 г. по делу №А76-14340/2011; Волго-Вятского округа от 11.11.2010 г. по делу №А11-3117/2010).

Ни одно из вышеперечисленных дел не было напрямую связано с изменением границы населенного пункта; эти разбирательства затрагивали иные вопросы, разрешавшиеся в генеральном плане. Однако мы полагаем, что высказанная позиция по поводу нормативности генерального плана может применяться и в случае его оспаривания в части определения границ населенного пункта. И вот почему: согласно общепринятым (хотя и не бесспорным) представлениям в качестве нормативного рассматривается весь правовой акт целиком, даже если его отдельные положения не имеют нормативного характера.

Акты об изменении границы населенного пункта судами рассматриваются как ненормативные

Решение вопроса о нормативности правового акта, изменяющего границы населенного пункта с помощью модификации его генерального плана, представляется достаточно очевидным. А вот решение аналогичного вопроса в отношении актов об изменении этой границы согласно временному порядку (ст.4.1 Федерального закона от 29.12.2004 г. №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации») — тема гораздо более спорная.

В соответствии с указанной статьей, изменение границ населенных пунктов может производиться органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основании заключения органа местного самоуправления о возможности включения земельного участка в границы населенного пункта или, соответственно, исключения из них. В этом случае принимаемое решение будет касаться индивидуального земельного участка (участков) и не будет иметь нормативного характера.

Однако данное утверждение, как выясняется, далеко не безусловно разделяется судами. Так, ФАС Уральского округа в своем постановлении от 16.12.2011 г. по делу №А60-20799/10 указал буквально следующее: «Изменение правового режима использования земель (с земель лесного фонда на земли населенных пунктов) подразумевает изменение совокупности правовых норм, регулирующих отношения по использованию спорных участков (ранее – норм лесного законодательства, в дальнейшем — норм земельного и градостроительного законодательства). Таким образом, оспариваемый приказ хотя и не содержит непосредственно в себе общеобязательных правил поведения, но является условием для применения иных, чем прежде, правовых норм федеральных законов, дублировать которые в содержании приказа нет никакой необходимости».

Но если придерживаться изложенной в названном постановлении логике, то любой административный акт, изменяющий правовое положение того или иного имущества, следовало бы рассматривать как нормативный правовой акт. В частности, к таким актам относится решение о переводе помещений из жилых в нежилые и наоборот — в этом случае также меняется правовой режим объекта, то есть происходит изменение совокупности правовых норм, регламентирующих его использование.

Руководствуясь той же логикой, следовало бы считать, что административные акты, меняющие статус лица, также являются нормативными. Так, решение налогового органа о регистрации преобразования юридического лица (например, из общества с ограниченной ответственностью в акционерное общество) точно так же является условием применения к обществу иных, чем прежде, федеральных законов. Еще один пример: решение органа записи актов гражданского состояния о регистрации брака точно так же влечет за собой применение к имуществу гражданина ранее не применявшихся норм об общей собственности супругов.

Полагаем, что выводы оказываются, как минимум, слишком далеко идущими — никому же не придет в голову называть решение налогового органа о регистрации юридического лица или, тем более, запись о регистрации брака нормативным правовым актом.

К счастью, данное постановление так и осталось единичным фактом. В других делах (например, в деле №А60-20394/2011, при работе над которым у нас и возникла идея настоящей статьи) рассмотрение спора от начала и до конца происходило по правилам гл.24 АПК РФ об оспаривании ненормативных актов.

Акты об отказе в изменении категории земельного участка являются ненормативными

Наконец, еще одна группа актов, которые принимаются в тесной связи с изменением границ населенных пунктов, — акты об отказе в удовлетворении заявлений заинтересованных лиц в таком изменении.

Вне зависимости от того, в каком порядке должно производиться включение земельных участков в черту населенного пункта — в общем (через изменение генерального плана) или во временном (по решению органа власти субъекта РФ), акт об отказе в таком включении, как представляется, всегда будет иметь ненормативный характер.

Достаточно показательно в этом отношении постановление Президиума ВАС РФ от 08.11.2011 г. №7345/11, которым были отменены судебные акты апелляционной и кассационной инстанций и оставлено в силе решение суда первой инстанции, вынесенное именно в порядке гл.24 АПК РФ.

Подводя итог, можно сделать следующие выводы:

Во-первых, изменение границы населенного пункта (а значит, и изменение категории земельного участка) путем внесения изменений в документы территориального планирования рассматривается как нормативный акт.

Во-вторых, включение земельного участка в границы населенного пункта или его исключение из этих границ согласно временному порядку, установленному ст.4.1 Вводного закона к Градостроительному кодексу РФ, следует рассматривать как ненормативный акт.

В-третьих, отказ в изменении границ населенного пункта, вне зависимости от порядка, следует рассматривать как ненормативный акт.

Статья опубликована в журнале «Арбитражная практика» (№4/2013)

земельное право, недвижимость, споры по недвижимости, строительство