RU   EN

print

*Данный материал старше трёх лет. Вы можете уточнить у автора степень его актуальности.

Административная революция

Изменения в структуре Правительства РФ, являются настолько глобальными, что речь идет уже о «административной революции».

Еще в 2000 году Владимир Путин назвал произвол чиновников одним из основных препятствий на пути экономического роста. По его словам, государство с нечеткими границами компетенции не в состоянии защитить предпринимателей от произвола чиновников и преступности. Он поставил задачу — наладить работу государственных институтов, но не увлекаться администрированием, а максимально обеспечить предпринимательскую свободу, защитить частную инициативу.

Административная реформа, как одно из приоритетных направлений государственной политики, называлась в каждом ежегодном обращении Президента РФ к парламенту, начиная с 2001 года. Однако, поскольку «обещанного три года ждут», реальные шаги в этом направлении были сделаны государством только в нынешнем году: 11 марта 2004 года (с момента опубликования) вступил в силу Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

В качестве главных негативных черт существовавшей системы органов государственного управления назвались три фактора: существование «лишних», не нужных реально ведомств; большое количество «избыточных» функций государственных органов, а также одновременное осуществление министерствами и ведомствами исполнительских и контрольно-надзорных функций.

С этим трудно не согласиться. Например, после реформы железнодорожного транспорта и выделения ОАО «Российские железные дороги» перестал быть ясен (при наличии отдельного Министерства транспорта РФ) смысл существования Министерства путей сообщения РФ. Также в России одновременно существовали отдельные Министерство по атомной энергетике и Министерство энергетики.

Кроме того, функции ряда министерств исчерпали себя в связи с возникновением независимого от государства бизнеса и приватизации соответствующих отраслей. Так, в самом Минсвязи негласно признавали, что функций, не связанных с интересами Минобороны и ФСБ, либо с интересами самого министра связи, у них фактически нет. Аналогичная ситуация сложилась в Минпромнауки, Минпечати и ряде других ведомств. Всего Указом было упразднено 24 государственных органа, в том числе 13 министерств:

  • Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства;
  • Министерство по атомной энергии;
  • Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций;
  • Министерство здравоохранения;
  • Министерство имущественных отношений;
  • Министерство культуры;
  • Министерство образования;
  • Министерство промышленности, науки и технологий;
  • Министерство путей сообщения;
  • Министерство по связи и информатизации;
  • Министерство транспорта;
  • Министерство труда и социального развития;
  • Министерство энергетики;
  • Государственный комитет по рыболовству;
  • Государственный комитет по физической культуре и спорту;
  • Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг;
  • Федеральную службу геодезии и картографии;
  • Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
  • Федеральную службу железнодорожных войск;
  • Федеральную службу по финансовому оздоровлению и банкротству;
  • Российское агентство по боеприпасам;
  • Российское агентство по обычным вооружениям;
  • Российское агентство по системам управления;
  • Российское агентство по судостроению.

Необходимо отметить, что попытки ликвидации отдельных «ненужных» министерств и ведомств предпринимались и ранее. Однако, эти «структурные изменения» носили характер временный (через некоторое время ликвидированный орган, как правило, вновь возрождался) и произвольный (почему ликвидирован именно этот орган, ясно было не всегда). Так, например, в 1992 году Комитет рыбного хозяйства при Министерстве сельского хозяйства РФ был преобразован в Комитет РФ по рыболовству, который в 1996 году получил статус Государственного комитета по рыболовству. В 1997 году он был ликвидирован, а функции его переданы Министерству сельского хозяйства и продовольствия РФ. Однако, в 1998 году Государственный комитет по рыболовству был образован вновь и просуществовал в неизменном виде до ликвидации в 2004 году, при этом было образовано Федеральное агентство по рыболовству. Каждый раз причины изменения статуса комитета не были связаны с рыболовством, а его ликвидация и создание на ситуацию в отрасли влияли слабо.

Но и у объективно «нужных» министерств и ведомств существовала масса «избыточных» функций. Масштаб проблемы показывает один факт. Комиссия по административной реформе (под руководством вице-премьера Правительства РФ Бориса Алешина), проведя инвентаризацию функций государственных органов, признала «избыточными» 2,5 тысячи функций, то есть, почти половину всех функций министерств и ведомств.

Часть «избыточных» функций существуют у ведомств еще с советских времен (например, формально не отменена до сих пор обязательная регистрация в МВД цветных копировальных аппаратов). Оставшаяся часть стала избыточной в связи с необходимостью уменьшения государственного присутствия в экономике. Так, функцию проведения технического осмотра автомобилей с большой натяжкой можно отнести к властной государственной деятельности, а применительно к ГИБДД она стала носить откровенно коммерческий характер.

Но главной «системной» проблемой существовавшей системы государственного управления являлось совмещение в одном лице чиновников, реализующих государственные интересы, и чиновников, контролирующими реализацию этих интересов. На практике соответствующее министерство или ведомство само издавало нормативные акты, само исполняло их, и само же контролировало их исполнение.

Поэтому главной идеей реформирования системы федеральных органов исполнительной власти явилась четкое разделение всех государственных органов на три группы: федеральные министерства (устанавливающие «правила игры»), федеральные службы (осуществляющие контроль и надзор) и федеральные агентства (оказывающие «государственные услуги» либо управляющие государственной собственностью).

Революционный характер преобразованиям придает именно внятная и адекватная идея реформирования системы органов государственного управления, поскольку впервые государство пытается структурировать министерства и ведомства не произвольно, а в соответствии с четкими принципами, которые призваны обеспечить продекламированное Владимиром Путиным разделение функций надзора и контроля и максимально ослабить государственное вмешательство в экономику.

Данная система очевидно проецирует на органы исполнительной власти установленную ст. 10 Конституции РФ «систему разделения властей», в соответствии с которой государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом, роль министерств, выполняющих функции необходимого промежуточного звена между Правительством с одной стороны, федеральными службами и агентствами – с другой, явно напоминает в этой части средневековую систему вассалитета.

В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее - Указ), федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, то есть, принимает общеобязательные нормативные акты, действие которых рассчитано на неопределенный круг лиц. При этом, министерству прямо запрещено осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом.

Федеральная служба, в соответствии с п. 4 Указа, осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, в том числе издает индивидуальные правовые акты. Федеральной службе прямо запрещено осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а также управлять государственным имуществом и оказывать платные услуги.

При всей разумности этих правил, их практическая реализация уже выявила нерешенные пока проблемы. Так, функции упраздненной Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг были переданы вновь создаваемой Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР). Данная федеральная служба, как прямо следует из Указа, нормативно-правовое регулирование рынка ценных бумаг осуществлять не вправе. Однако, в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», нормотворчество в области рынка ценных бумаг возложено на единый федеральный орган исполнительной власти на рынке ценных бумаг. То есть, принятие Министерством экономического развития и торговли РФ (в ведении которого находится ФСФР) нормативных акты в области рынка ценных бумаг юридически противоречит закону.

Вообще же, по словам начальника управления государственной службы Минэкономразвития РФ Андрея Шарова, для приведения действующего законодательства в соответствие с Указом потребуется внести изменения в более чем 100 федеральных законов, 13 кодексов и сотни постановлений правительства.

Необходимо отметить, что в целом данный Указ реализуется более корректно, чем реформы органов государственной власти, проводимые до этого. Так, Федеральная служба налоговой полиции была упразднена Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306, несмотря на то, что ее статус определялся никем не отмененным Федеральным законом «О федеральных органах налоговой полиции». Согласно же п. 26 Указа, он вступает в силу с момента опубликования, за исключением положений в отношении Министерства РФ по налогам и сборам, Министерства труда и социального развития РФ, Федеральной службы железнодорожных войск РФ, Государственной технической комиссии при Президенте РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, Федеральной таможенной службы, которые вступают в силу после вступления в силу соответствующих федеральных законов.

Федеральное агентство (п. 5 Указа), осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом, федеральное агентство в пределах своей компетенции вправе издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение законодательства РФ, актов Президента и Правительства РФ, а также федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство ведет реестры, регистры и кадастры, но не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также функции по контролю и надзору.

Применительно к федеральным министерствам также необходимо отметить, что с точки зрения управления они выделены в две группы. В ведение непосредственно Президента РФ как главы исполнительной власти перешли пять министерств: МИД, Минюст, Минобороны, МВД и МЧС. Еще девять – Минфин, Минздрав, Минприроды, Минэкономразвития, Минкульт, Минсельхоз, Минобразования, Минпромэнерго и Минтранс – подчинены премьер-министру.

При этом, установлено, что федеральные службы и агентства находятся в ведении соответствующих министерств (п. 11 Указа). На федеральные министерства возложены координация и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, а также имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы.

В целом система федеральных органов исполнительной власти выглядит следующим образом.

В ведении Президента РФ находятся:

  1. Министерство внутренних дел РФ (с Федеральной миграционной службой).
  2. МЧС РФ.
  3. МИД РФ.
  4. Минобороны РФ (в его ведении: Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; Федеральная служба по оборонному заказу; Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Российской Федерации; Федеральное агентство специального строительства).
  5. Министерство юстиции РФ (в его ведении: Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная регистрационная служба; Федеральная служба судебных приставов).

Кроме того, в непосредственном ведении Президента РФ также находятся Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба); Служба внешней разведки РФ (федеральная служба); Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба); Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (федеральная служба); Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба); Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство); Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).

В подчинении Правительства РФ:

1. Министерство здравоохранения и социального развития РФ (в его ведении: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости; Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию; Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму).

Министерству переданы функции Минздрава и Министерства труда и социального развития.

2. Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ (в его ведении: Федеральное архивное агентство; Федеральное агентство по культуре и кинематографии; Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям).

Министерство получило функции упраздненных Минкультуры и Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. В состав Министерства также вошла реорганизованная Федеральная архивная служба России и функции регулирования вопросов межнациональных отношений.

3. Министерство образования и науки РФ (в его ведении: Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки Федеральное агентство по науке; Федеральное агентство по образованию).

Министерству переданы функции упраздненных Минобразования и частично Министерства промышленности, науки и технологий, а также функции по принятию нормативных правовых актов реформированного Российского агентства по патентам и товарным знакам.

4. Министерство природных ресурсов РФ (в его ведении: Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию).

5. Министерство промышленности и энергетики РФ (в его ведении: Федеральная служба по атомному надзору; Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии; Федеральная служба по технологическому надзору; Федеральное агентство по атомной энергии; Федеральное космическое агентство; Федеральное агентство по промышленности; Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству; Федеральное агентство по энергетике).

6. Министерство сельского хозяйства РФ (в его ведении: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральное агентство по рыболовству; Федеральное агентство по сельскому хозяйству).

7. Министерство транспорта и связи РФ (в его ведении: Федеральная служба по надзору в сфере связи; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное дорожное агентство; Федеральное агентство железнодорожного транспорта; Федеральное агентство морского и речного транспорта; Федеральное агентство связи).

Министерство получило функции упраздненных Министерства путей сообщения, Министерства транспорта и Министерства по связи и информатизации.

8. Министерство финансов РФ (в его ведении: Федеральная налоговая служба; Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральная служба по финансовому мониторингу; Федеральное казначейство (федеральная служба).

9. Министерство экономического развития и торговли РФ (в его ведении: Федеральная служба государственной статистики; Федеральная таможенная служба; Федеральная служба по тарифам; Федеральное агентство по государственным резервам; Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости; Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом).

В непосредственном ведении Правительства РФ также находятся Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по финансовым рынкам.

Представляется, что самой большой внутренней проблемой в новой системе государственного управления будут взаимоотношения федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и агентствами, а также взаимоотношения между самими федеральными службами и агентствами. Риск возникновения ситуаций, аналогичных памятному «перетягиванию одеяла» между министром обороны и начальником генерального штаба, достаточно велик. Часть политологов предрекают новому кабинету чреду внутренних скандалов, а также возрастание роли закулисных интриг за повышение влияния соответствующей службы или агентства на профильное министерство.

Частично, на наш взгляд, эта опасность нейтрализуется главной внешней тенденцией новой системы – усилением государственной власти в целом, и вертикали власти – в частности.

Очевидно, что все существующие министерства укрупнились, одновременно получив организационно-финансовые рычаги влияния на профильные службы и агентства. По сути, все выжившие министерства резко расширили свои полномочия, что естественным образом усилило и государственную власть в целом.

При этом, все государственные ораны выстроены в систему, которая позволяет Президенту (через Правительство и соответствующее федеральное министерство) достаточно жестко контролировать любой государственный орган, пресекая, в том числе, и споры между подведомственными федеральными органами.

С другой стороны, в любой системе именно горизонтальные связи, поскольку они позволяют учитывать альтернативное мнение и информацию, обеспечивают взвешенный (согласованный) подход при принятии ключевых решений. С этой точки зрения вертикализация власти представляет собой серьезный недостаток, способный повлечь (в условиях глобализации экономики) далеко идущие негативные последствия.

Какая из тенденций возобладает, покажут реальные действия Правительства.

корпоративное право, юридические консультации, юридическое обслуживание

Похожие материалы

Юридические услуги
Коллекторские услуги

Екатеринбург
+7 (343) 236-62-67

Москва
+7 (495) 668-07-31

Нижний Новгород
+7 (831) 429-01-27

Новосибирск
+7 (383) 202-21-91

Пермь
+7 (342) 270-01-68

Патентные услуги
Регистрационные услуги      

Политика информационной безопасности